農產品主要出口國農業支持保護政策調整動向及其啟示
——基于美國、巴西、加拿大、澳大利亞四國比較

朱滿德，鄧喻方

（1.貴州大學，a. 經濟學院，b. 中國喀斯特地區鄉村振興研究院，貴州 貴陽 550025）

無論是發達國家，還是發展中國家，對農業進行支持保護已成為一種通行做法。中國農村改革40年來，實現了對農業由“取”到“予”再到“優先發展”的根本性轉變[1]，初步構建起價格支持和直接補貼相互補充、綜合支持與專項補貼相互配套的農業支持保護制度。但現階段中國仍面臨最低收購價政策外部性問題突出[2-5]，直接補貼指向性和針對性不強、支持力度不足、法律體系不完善[6-8]等問題。為此，中國共產黨第十九次全國代表大會報告提出“完善農業支持保護制度”；2019年中央一號文件再次明確“加快構建新型農業補貼政策體系，抓緊研究制定完善農業支持保護政策的意見”。

現階段，對農業支持保護制度及其政策體系的探討主要從國家的角度出發，對單個國家和多個國家分組聚類進行研究，這與對單項農業政策研究有明顯不同。對單個國家的農業支持保護研究，如針對我國農業支持保護制度及演變[9-11]、面臨困境[12]、補貼效果及影響因素[13-15]等進行系統研究；還有針對發達國家的農業支持保護制度進行多維度探討[16-17]，特別是對美國[18-19]、日本[20-21]、歐盟[22-23]、韓國[24]等典型農業支持保護模式的研究。日本農業支持保護政策雖然促進了農業農村快速發展，但近年保護程度過高使其陷入了競爭力持續下降的困局[20]，韓國也曾面對此問題，其通過出口導向型支持政策，逐漸緩解農產品供給過剩、儲藏成本過高等問題[24]。在分組比較研究上，根據農業經濟特征進行聚類，選取若干國家進行比較研究，發現共性問題及成功經驗，為完善我國農業支持保護制度提供經驗借鑒。如將歐盟、美國、日本等作為一組，發現發達國家農業政策調整具有加大農業支持力度、創新補貼方式、支持綠色生產等共性特征[25-27]；針對金磚國家的研究則表明其農業補貼政策目標雖各有側重，但整體支持水平呈快速增加趨勢等[28]。此外，經濟合作與發展組織就其全部成員及部分非成員的農業新政策和改革新進展進行年度性通報并做評估[29]；部分學者則對美國、歐盟、印度、巴西等10余個國家農業政策進行介紹和比較，此類多數以專著形式存在[30-31]。綜上，現有文獻以國別研究為主，關注日本、歐盟、美國這些具有代表性的國家；就分組比較研究而言，對農業部門具有競爭力的、農產品主要出口國家的比較研究略顯不足。但不可忽視，對世界農產品主要出口國家的農業支持保護政策及其改革方向、政策工具選擇等進行全面比較，探究其共性特征和一般經驗，可從另一個維度考察提高農業競爭力的可選路徑，這能為我國農業政策改革完善與政策工具選擇，特別是構建綠色生態和競爭力導向的農業支持政策體系提供可資借鑒的經驗。

1 研究方案設計

1.1 研究方法

生產者支持估計（PSE）方法起源于T. Josling教授1973年提出的生產者支持等值[32]。經濟合作與發展組織（OECD）對生產者支持等值進行了系統完善，構建了包括農業生產者支持估計、綜合服務支持估計、農業支持總量估計等一系列評價指標體系，并用于評估OECD成員農業政策及改革進展。2000年，該方法進一步擴展應用到包括俄羅斯、烏克蘭、南非、中國、巴西、印度尼西亞等非OECD成員的農業政策改革評估和監測[17]。

經過1999年、2007年和2014年多次修訂完善，該方法對農業政策的分類日趨合理，評價指標日益豐富。如，按照政策支持補貼的對象，分為針對農業生產者的、針對整個農業部門的和針對農產品消費者的支持政策措施，進一步按照政策的操作方式將農業生產者支持措施區分為價格支持措施和直接補貼政策，將綜合服務支持措施細分為對農業知識和創新系統、動植物檢驗檢疫和病蟲害防控、農業基礎設施建設和維護、營銷與推廣、農產品公共儲備等[33]方面，并分別測度各類政策措施的支持水平。同時還構建了農業生產者支持百分比、綜合服務支持百分比、農業支持總量百分比等相對指標測度其支持水平或結構，使用生產者名義保護系數、消費者名義支持系數等指標反映市場扭曲程度。目前，已建立起涵蓋了20多個OECD成員和非OECD成員的農業政策評估數據庫，包括美國、歐盟、日本、韓國、澳大利亞、加拿大、挪威、冰島、土耳其，以及金磚五國、越南、印度尼西亞、菲律賓、烏克蘭、墨西哥、哥倫比亞等國家或地區。因此，選用生產者支持估計方法對OECD評估對象的農業政策及其改革進行研究，有助于進行國際比較，以期發現共性規律。如不做特殊說明，本文使用的數據均來自OECD農業政策評估數據庫。

1.2 研究對象選擇

依據不同的農業經濟特征劃分，可以聚類成若干不同的國家組合，形成可實施比較的觀察組和對照組。譬如，按農業資源稟賦劃分，有農業資源豐富與稀缺之分；按農產品貿易盈余與赤字劃分，有凈進口與凈出口之別；按新一輪多邊農業談判的利益關注區分，在農業補貼談判中有攻守之分。現行研究焦點一般聚集在資源稀缺國家、農產品凈進口國家、高支持保護國家的農業支持保護政策，對資源豐富國家、凈出口國家的農業支持補貼政策關注略有不足（美國除外，美國作為現階段世界農業支持保護三大模式之一而備受關注），特別在這一類型的分組比較研究方面。

為此，本文選取美國、巴西、加拿大和澳大利亞四國作為研究對象，對當今農產品主要出口國家的農業支持保護制度及其政策改革進行比較，探究其農業政策改革進程是否具有共性特征。首先，四個樣本國家都是農業資源豐富的大國。世界銀行數據顯示，2016年澳大利亞人均耕地面積1.9 hm2，排名世界第一，是世界平均水平的10倍；加拿大為1.21 hm2，排名世界第三，是世界平均水平的6.3倍；美國和巴西分別為0.47 hm2、0.39 hm2，約為世界平均水平的2倍。如果按勞均耕地面積計量（用可耕地面積與農業就業人數比例表示），澳大利亞和加拿大更是突破了100 hm2，分別為147 hm2和124 hm2，美國為70 hm2，位居世界前列；巴西略低，仍達9 hm2。其次，它們都是世界上具有重要地位的農產品生產與出口大國。聯合國貿易統計數據表明，2017年美國農產品出口額達1 698億美元，位列世界第二位，僅次于歐盟；巴西、加拿大、澳大利亞分別為878億美元、666億美元、421億美元，分列世界第三、第五和第八位，是世界農業生產大國和出口大國。再次，在農業支持保護方面，它們都是全球農業支持保護程度較低的國家，在世界貿易組織多邊農業談判中屬于進攻方，主張大幅削減農業補貼，特別是扭曲生產和貿易的支持保護措施。

2 農產品出口國的農業支持保護強度及其變化動態

2.1 農業支持總量強度

從農業支持總量（TSE，衡量實施各種農業支持保護措施后，從全體納稅人和農產品消費者轉移到農業部門的所有貨幣支持量）這一指標考察，美國呈持續上升態勢，從1986—1988年（以下簡稱“基期”）的485.3億美元（三年平均，下同）穩定增長至2015—2017年的940.8億美元。巴西在1995—1997年尚為負支持，1998—2000年首次實現由“負”轉“正”，并快速增加至2009—2011年的163.4億美元，此后逐步降至2015—2017年的75.5億美元。澳大利亞和加拿大農業支持總量波動明顯，目前都處于下降階段，已低于基期水平，2015—2017年分別為17.1億美元和60.2億美元（表1）。以2015—2017年為例，美國農業支持總量為940.8億美元，相當于國內農業總產值的26%，而加拿大、巴西和澳大利亞這一比例分別為13%、5%和4%，低于同期OECD平均水平（28%），更大幅低于世界農業高保護國家挪威（90%）、瑞士（87%）、冰島（82%）、日本（62%）和韓國（62%）。如果以平均每公頃耕地農業支持總量水平反映其總支持強度，美國由基期的190美元/hm2增加至2015—2017年的250美元/hm2，累計增長32%；澳大利亞和加拿大分別由基期的32美元/hm2、135美元/hm2，降低到2015—2017年的17美元/hm2和99美元/hm2；巴西在2009—2011年達到高峰，此后降至2015—2017年的52美元/hm2，顯著低于農業高保護國家。

如果以農業支持總量百分比（TSE%，用農業支持總量TSE占國內生產總值GDP的比重表示，亦稱“農業總支持率”）衡量，盡管農業支持總量有所增長或者在波動，但由于各國國內生產總值快速增長，農業總支持率都呈現下降趨勢。如，加拿大由基期的1.7%降至2015—2017年的0.4%；美國由1.0%降至0.5%；澳大利亞從0.7%降至0.1%。盡管巴西自2000年實現反哺農業以來，由2000—2002年的0.6%提高到2009—2011年的0.8%，近年也降至2015—2017年的0.4%（表1）。

2.2 農業生產者支持強度

就農業生產者支持（PSE，測度實施農業支持保護措施后，農業生產者獲得來自農產品消費者和全體納稅人轉移的補貼總額，包括市場價格支持和直接補貼）而言，四個樣本國家均處于不斷波動中，近年都有不同程度地下降。其中，澳大利亞從基期的15.1億美元縮減至1999—2001年的7.7億美元，在回升到2006—2008年的16億美元后再度下降，至2015—2017年僅7.9億美元，顯著低于基期水平。加拿大從基期的61.4億美元縮減到1995—1997年的35.3億美元，盡管反彈至2010—2012年的73億美元，近年亦降至43.3億美元，也低于基期水平。美國在經歷“下降—回升”后，于1999—2001年達到頂峰514.7億美元，此后降至2015—2017年的381.1億美元，略高于基期水平。巴西實現由“負保護”向“正支持”轉變后，農業生產者支持快速增加到2009—2011年的106.4億美元，近年亦下滑到2015—2017年的42.3億美元。

以農業生產者支持百分比（PSE%，是生產者支持PSE與農場總收入的比率，亦稱“農業補貼率”）測度，美國、巴西、加拿大、澳大利亞均有顯著下降。其中，加拿大從基期的36.1%大幅降至2015—2017年的9.3%，減少27個百分點；美國由21.2%降至9.6%；澳大利亞從10.4%降至1.7%。巴西2000年轉為正值，最高達到7.1%（2009—2011年），近年也降至2.7% （圖1）。以2015—2017年為例，美國為9.6%，意味著農場總收入中僅9.6%來自農業政策的作用，其他都來自農產品市場；加拿大、巴西和澳大利亞分別為9.3%、2.7%、1.7%，顯著低于同期OECD平均水平（18.2%），他們是世界農業支持保護水平較低的國家之一（圖2）。

表1 農業政策評估：樣本國家生產者支持估計主要指標Table 1 Agricultural policy evaluation: Major indexes of producer support of the selected countries

作為農業生產者支持的重要組成部分，直接補貼源于政府的財政預算資金，較之價格支持更能反映政府對農業生產者的實際支持。以美國為例，美國基期直接補貼強度為125美元/hm2，在1999—2001年達到高峰196美元/hm2，2015—2017年為181美元/hm2，略有下降。比較而言，2015—2017年加拿大和巴西均為37美元/hm2，澳大利亞只有17美元/hm2，是世界上農業補貼水平較低的國家。

圖1 樣本國家農業補貼率變化（1986—2017年）Fig. 1 Changes of the support ratios of the selected countries數據來源：根據OECD PSE/CSE Database（2018）數據整理，下同。

圖2 主要國家農業補貼率（2015—2017年平均）Fig. 2 Average support ratios of some major agricultural countries in 2015—2017

2.3 農業綜合服務支持強度

農業綜合服務支持（衡量政府財政對整個農業部門的補貼支持水平）方面，澳大利亞從基期的0.9億美元快速增加至2015—2017年的9.3億美元；美國從31億美元增到95.3億美元；加拿大增長較緩慢，但也從基期的11.5億美元上升到2011—2013年的23.7億美元，近年下降至2015—2017年的16.9億美元。巴西波動較大，由1995—1997年的33.6億美元減至2001—2003年的10.8億美元，隨后反彈到2011—2013年的39.5億美元，近年再度下降到2015—2017年的21.9億美元。若平均到每公頃耕地，2015—2017年美國農業綜合服務支持最高，為63美元/hm2，加拿大39美元/hm2，巴西27美元/hm2，澳大利亞20美元/hm2。也不應忽視，美國、加拿大、澳大利亞都是以大農場為主，經過持續改善農田水利設施，農業基礎條件已得到顯著改善。可以預見，該項支持未來可能會有所降低。

2.4 農業生產者名義保護系數

農產品出口國家針對農業生產者的支持有所下降，而政府綜合服務支持在不斷增加，這也意味著對市場的干預和扭曲有持續減弱的態勢。數據表明，加拿大生產者名義保護系數（NPCp，是生產者獲得的價格與邊境價格之比）從基期的1.39降至2015—2017年的1.06，意味著農產品國內價格與國際價格差距小，已接近于國際市場價格；美國從1.12降到1.03；澳大利亞從1.09降至1.00。而巴西從1995—1997年的0.82升至2000—2002年的1.02，其后一直保持在1左右，表明其已扭轉了過去長期存在的國內農產品價格低于國際市場的狀態。這與凈進口國家和農業高保護國家也有著顯著差異，如冰島2015—2017年為2.06、韓國為1.99。

3 農業支持政策結構和產品結構分析

3.1 農業支持總量結構

進一步考察農業支持總量結構，具有如下特征：

1）樣本國家農業支持政策成本主要由納稅者承擔。其中，澳大利亞2003年以來全部由納稅人承擔；美國在過去30年納稅人承擔比例保持在70%以上，2015—2017年高達89%；巴西和加拿大雖有明顯波動，但也始終保持在50%以上，2015—2017年分別為83.7%和55.4%。與之形成對比的是韓國和日本兩個農業高保護國家，主要由農產品消費者負擔，2015—2017年日本和韓國農產品消費者承擔農業支持政策成本的90%以上。

2）加拿大以對農業生產者的支持補貼為主，農業生產者支持占農業支持總量的比重長期保持在65%以上，2015—2017年為71.8%。近年，澳大利亞和美國農業生產者支持占比持續下降，基期分別為94%和72.7%，2015—2017年僅占45.9%和40.5%；巴西保持基本穩定，2015—2017年為55.6%，這與農業高保護國家、中等收入國家有較大區別，如冰島農業生產者支持占農業支持總量的95.4%，挪威、瑞士分別為92.4%和90.2%。

3.2 農業生產者支持結構

1）樣本國家都實現由價格支持向直接補貼的重要轉變，且價格支持多局限在少數重點敏感產品的范圍。如圖3所示，澳大利亞基期價格支持占農業生產者支持的比重高達72.4%，此后持續降低，2003年以來持續為0，即意味著澳大利亞已完全通過補貼方式支持農業生產者。美國經歷了數次農業法的調整，縮小價格支持范圍，降低支持價格水平，因此價格支持水平持續下降，占農業生產者支持的比重由基期的34%降至2015—2017年的27.6%。加拿大這一比例長期在40%—65%波動，2015—2017年為62.7%。進一步觀察可知，加拿大價格支持集中在對乳制品支持，這占到價格支持總量的82.2%，其次是禽肉和禽蛋。巴西價格支持水平波動較大，2009—2011年占農業生產者支持的61.9%，2015—2017年下降至27.9%，主要集中在大米和玉米。究其原因，對農業資源豐富的國家而言，價格支持能夠顯著激勵農業生產，一方面易導致生產過剩問題，增加出口壓力；另一方面價格過高又會導致出口競爭力的下滑，可能加大出口難度。因此，縮減價格支持范圍、由價格支持轉型為直接補貼，就成為農產品出口國家農業政策改革的基本選項。

2）與脫鉤補貼相比，掛鉤補貼是其直接補貼的主要方式。加拿大在2000—2008年曾經使用脫鉤補貼（即與當期農業生產行為、種植面積、養殖數量或農業經營收益等不掛鉤），占到補貼總量的25%左右，最高時超過40%，隨后減少直至取消這類補貼；現階段掛鉤補貼所占比重持續提高，2015—2017年達99.5%，主要集中在投入品補貼（23.8%）、與生產掛鉤的現期種養補貼或經營收入補貼（75.8%）。美國自1996年農業法引入“直接支付”以來，脫鉤補貼一直發揮著穩定農場主收入的重要作用；掛鉤補貼主要是針對投入品補貼、與生產掛鉤的現期經營收入補貼，2015—2017年這兩類補貼占直接補貼的30.4%和34.6%；掛鉤補貼所占比重也因此保持在55%以上。澳大利亞的脫鉤補貼占補貼總量的比重長期保持在30%以上（過去30年平均值為39%），2002—2004年最高達62.5%，2015—2017年為47.7%。投入品補貼長期占掛鉤補貼的80%以上；基于固定種養數量和經營收入的補貼則占脫鉤補貼的90%以上。巴西自1995年以來，直接補貼一直是采取掛鉤補貼方式，特別是以針對農業投入品補貼為主，2015—2017年占到掛鉤補貼的88.1%。

圖3 樣本國家農業生產者支持結構Fig. 3 Structures of producer support of the selected countries

3.3 農業綜合服務支持結構

1）農業知識和創新是農產品出口國家支持農業的重要手段。如圖4所示：巴西對農業知識和創新的支持占農業綜合服務支持的比重由1995—1997年的33.7%持續上升至2015—2017年的87.9%，這對其農業出口競爭力的快速提升發揮了重要支撐作用。澳大利亞雖有所下降，亦保持在50%以上，2015—2017年為47.3%。加拿大和美國的農業綜合服務支持呈現多樣化發展，對農業知識和創新的支持仍是重要手段之一。30多年來，加拿大農業知識和創新占比始終在30%—50%之間波動，2015—2017年為38.2%；美國盡管有所降低，2015—2017年仍為24%。

2）對基礎設施建設和維護的投資支持也是農產品出口國家支持農業發展的關鍵選項。其中，美國和澳大利亞對基礎設施建設和維護的投資補貼占農業綜合服務支持的比重持續上升，澳大利亞由20世紀90年代不足2%攀升至2015—2017年的38.1%；美國由1999—2001年的3.9%增長至2015—2017年的35%。2003年至2010年，巴西大幅增加對基礎設施建設和維護的投資支持，由2001—2003年的3.9億美元增加到2008—2010年的11.2億美元。伴隨巴西農業基礎設施的改善，近年該類項目支持補貼有所回落，占農業綜合服務支持的比重也由2004—2006年的45.7%下降到2015—2017年的5%。加拿大與之類似，由基期的23.3%減少到2015—2017年的10.7%，但針對農產品檢驗檢疫和病蟲害防控的支持補助日益重視，其占比從基期的24.6%升至2015—2017年的41.4%。

3）擴大農產品出口是農業資源豐富國家的重要目標，加大對農產品營銷和推廣的支持成為促進農產品出口的手段之一。過去30多年間，美國對農產品營銷和推廣的支持占農業綜合服務支持的比重在12%～23%之間波動，平均為15.7%；加拿大在1991—2001年都在15%以上，近10年保持在8%～10%之間，這為它們開拓國際市場起到有效支撐作用。澳大利亞和巴西隨著農業生產率提升和產量增長，也開始逐步重視營銷和推廣，隨著成功開拓新市場，維系市場份額較開拓時期成本有所下降，因此近年用于營銷和推廣的支持有明顯下降。

圖4 樣本國家綜合服務支持結構Fig. 4 Structures of the general service support of the selected countries

3.4 產品支持結構

1）特定農產品補貼率（用特定農產品獲得的生產者補貼水平PSCT與生產該產品經營收入的比率表示）整體均有大幅下降。如圖5所示：加拿大從基期的28.4%大幅降至2015—2017年的7.5%；美國從16.1%減到4.7%；澳大利亞從7.8%減到0.04%。巴西自1995—1997年-17.8%逐步轉為正值，并上升至2009—2011年的5.8%，近年亦降至2015—2017年的1.7%。但不應忽視，由于農產品出口國家多采取針對某一類農產品進行支持補貼，因此被計入特定產品組的支持補貼中，實現在政策類別的組間調整，并不完全是真實水平的下降。

2）樣本國家的重點支持品種范圍都有縮小、支持水平亦有下降。20世紀80年代末，加拿大對牛奶（73.6%）、大麥（47.4%）、小麥（33.2%）、玉米（19.7%）、油菜籽（17%）、禽蛋（16.5%）等給予較高程度的支持保護，而2015—2017年只保留對牛奶（44.8%）的高支持。美國在基期對食糖 （55.9%）、大米（50.2%）、羊毛（47.8%）、小麥（46.5%）、大麥（41.1%）、高粱（36.2%）、牛奶（34.9%）、玉米（34.8%）等給予高支持保護，而現階段只對白糖（53.9%）、牛奶（19.3%）和棉花（11.9%）給予高保護。巴西在1995—1997年對牛奶（17.8%）、大米（17%）、棉花（14.2%）、小麥（10.9%）等產品給予支持，目前僅對大米（16.4%）和小麥（9.4%）予以高支持。澳大利亞基期對牛奶（62.2%）和雞蛋（14.3%）進行支持保護，近年伴隨國際競爭力的持續提升，逐步取消對所有特定農產品的支持保護。

3）樣本國家有選擇地對重點敏感農產品實行差異化支持。2015—2017年，加拿大僅對牛奶進行重點支持，支持率高達44.8%，意味著奶農收入的44.8%來自農業政策，比OECD平均水平高出31個百分點，而其余農產品支持率均在5%以下。美國重點支持產品為白糖、牛奶和棉花，支持率分別為53.9%、19.3%、11.9%，均高于OECD同類產品的平均支持水平。巴西支持水平較高的是大米和小麥，分別為16.4%、9.4%，其余品種均在6%以下。

圖5 樣本國家特定農產品補貼率及其與OECD的比較（2015—2017年平均）Fig. 5 Comparison of individual commodity subsidy ratios among the selected countries and OECD

4 結論與啟示

4.1 研究結論

應用生產者支持估計方法針對美國、巴西、加拿大和澳大利亞四個農產品主要出口國家的農業政策及其改革進展進行比較，研究發現：

1）從農業支持總量看，加拿大、澳大利亞、巴西進入新的“減降”通道；只有美國在持續提高，且大幅高于基期水平。若以農業支持總量占農業總產值比重、每公頃耕地農業支持總量水平反映其總支持強度，除美國較高外，加拿大、澳大利亞和巴西均處于低位水平。其農業支持的政策成本主要由全體納稅人承擔，這與日本、韓國及大部分發展中國家主要由農產品消費者承擔有顯著差異。

2）從農業生產者支持水平看，盡管處于不斷波動當中，但近年都有所下降，顯著低于OECD平均水平和農業高保護國家支持水平。農產品主要出口國家是當今農業政策市場化改革的倡導者和引領者，伴隨縮減價格支持范圍，向直接補貼政策轉型，農產品市場扭曲程度也有顯著減弱。即便農業部門具有競爭力，它們也不忽視補貼政策工具的運用，其中加拿大和巴西以掛鉤補貼措施為主，美國和澳大利亞的掛鉤補貼與脫鉤補貼水平基本持平。

3）樣本國家都非常重視農業知識和創新的支持。對基礎設施的建設和維護、營銷和推廣也是重要的政策選項，這是其提高或保持農業競爭力、維持農業部門活力的重要方式。

4）與農業高保護國家不同，農產品出口國家農業競爭力較強，因此對特定農產品支持力度較弱，且僅限制對少量敏感農產品進行重點支持。

4.2 主要啟示

第一，認清并處理好價格支持和直接補貼的關系。價格支持政策操作簡便、效果直接，并且由廣大消費者擔負其支持成本，因此倍受發展中國家的青睞。特別是較高的支持價格能顯著激勵農業生產，有助于解決棘手的食物短缺問題，因而它也是食物供給不足、糧食安全壓力大的國家的重要政策選項。但政策實踐同時表明，價格支持政策扭曲了價格信號，進而引起資源配置扭曲，易導致過高的社會福利損失和經濟社會成本，而且對農業競爭力也存在負面影響，因而大部分發達國家都將價格支持限定在有限的范圍，整體上推動由價格支持政策向直接補貼政策轉型。事實上，當前糧食最低收購價政策出現的外部性問題和諸多挑戰，在20世紀70—80年代很多國家都已經有所顯現。完善糧食最低收購價政策，逐步向市場化導向的、綜合性的支持政策組合轉型，或是我國農產品價格形成機制和收儲制度改革的一種趨向。

第二，協調好掛鉤補貼與脫鉤補貼的關系。直接補貼的政策成本由全體納稅人共同承擔，主要取決于財政實力。盡管部分發達國家主張由掛鉤補貼轉向脫鉤補貼；但實踐也表明，掛鉤補貼往往受到更多國家的青睞，大部分國家仍然以掛鉤補貼為主，特別是投入品補貼。在當前我國財力有限的約束下，增強直接補貼政策的針對性、科學性和有效性，提高補貼資金效率至關重要，因而掛鉤補貼較之脫鉤補貼更加適用于我國。伴隨我國農業農村經濟社會發展，農業支持保護制度目標日益多元化，需要發揮不同類型掛鉤補貼的政策組合效應。

第三，需要高度重視對農業知識和創新、基礎設施建設和維護、營銷和推廣等的支持補助。對這些方面給予投資支持和獎勵補助，是農產品出口國家維持并提高農業部門整體競爭力的重要舉措。現階段我國在農業前沿科技創新、核心關鍵技術研發、技術集成研究推廣等方面有明顯短板，亟需持續強化支持，以增強農業發展的科技支撐。同時我國農產品供需結構性失衡問題、小生產與大市場的有效對接問題等日益突出，亟需加強對農產品營銷和推廣的支持補貼，提升農業供給體系質量、農業發展質量效益和競爭力，進一步推動農業高質量發展。