從統購統銷到購銷市場化的回顧與思考

文/趙凌云

我國于1953年制定和實施糧食統購統銷政策，此后不斷進行政策調整，到2004年才實現糧食購銷市場化。這是新中國成立70年來糧食工作最主要的歷史進程，值得回顧與思考。

一、糧食統購統銷政策的制定和實施

新中國成立之初，我國人口多、耕地少、抗災能力弱、糧食生產水平低下，保證糧食供給十分困難。1953年全國人均糧食占有量只有284公斤。國家要進行大規模的經濟建設，社會對糧食需求量急劇增加。同時，一些私商與國營糧食部門爭奪市場，糧食市價波動，致使國家糧食收購量大大減少，銷售量卻不斷增加，糧食供求矛盾日益尖銳。

為妥善地解決糧食問題，保障軍需民食，支持國家經濟建設，在農村實行糧食征購、在城鎮實行糧食配給是勢在必行的最佳方案。方案經中央批準后，中共中央立即發出《關于實行糧食的計劃收購和計劃供應的決議》，當時的政務院發布《關于實行糧食的計劃收購和計劃供應的命令》。黨中央在《關于統購統銷糧食的宣傳要點》中指出：實行統購統銷的目的，在于保障全國城市、農村人人有飯吃，保障國家按過渡時期總路線實行經濟建設。

糧食統購統銷政策，包括計劃收購、計劃供應（簡稱統購統銷）、國家嚴格控制糧食市場和中央對糧食實行統一管理等四項政策。文件規定：農民要把大部分余糧賣給國家；城鎮居民口糧實行憑票證低標準定量供應。社會用糧以及農村缺糧人口所需的糧食由國家供應。糧食購銷價格由國家制定。

二、糧食統購統銷政策的作用和弊端

糧食統購統銷政策實施后，國家能按計劃征購到必要的糧食，比較合理地保證了社會各方面的最低需要，對維護國家糧食安全，安定人民生活，保持市場糧價穩定，支持農業生產增長，促進國民經濟發展等起到了舉足輕重的作用。特別在發生較大自然災害、國民經濟遇到嚴重困難和挫折時，糧食統購統銷的作用更顯突出。但是，在實行統購統銷政策過程中，弊端也不斷出現，有的還很嚴重。

一是管得過多，統得過死。

在糧食短缺的情況下，以行政手段對糧食流通管得過多，統得過死，結果是越統越少，越少越統。致使1978年以前的20多年里，大多數年份人均糧食占有量在300公斤以下徘徊。

二是統購中的強制手段。在統購初期，經常發生一些地方用捆綁、吊打等非法手段，強制統購，有的還購了“過頭糧”，嚴重損害國家與農民的關系，也挫傷農民的生產積極性。

三是糧食購銷價格嚴重扭曲。由國家確定的糧食統（定）購價格定得過低，導致價格背離價值，并與供求關系脫節。到20世紀90年代初，市場價還高于定購價一倍左右。不同程度地影響發展糧食生產、活躍流通和適度消費，損害了農民的利益。

四是糧食集市貿易時開時關。

在特殊時期甚至全部被關閉。由于群眾需要有糧食余缺調劑的平臺，造成“黑市”此起彼伏。農民在“黑市”上賣一點高價糧，解決治病等用錢，就會遭到沒收和批斗。

五是實行中央集中統一的糧食管理體制，影響了地方的積極性。

三、糧食統購統銷政策的調整和改革

實施糧食統購統銷政策過程中不斷出現的問題，應該及時加以解決。但由于國內政治、經濟形勢緊張和糧食長期短缺，加之國家財政困難，只能審時度勢、循序漸進地進行調整。總的改革走向是逐步縮小糧食計劃管理范圍，擴大市場調節比重，增加農民收入，調動農民種糧積極性，促進糧食生產的發展。黨的十一屆三中全會以后，加速了改革的步伐，經過了糧食購銷、價格“雙軌制”，并朝著全面購銷市場化奮力前行。

（一）縮減統購統銷范圍。在統（定）購方面，一是穩定農民負擔。20世紀五六十年代，曾兩次對種糧農戶進行定產、定購、定銷（簡稱“三定”），一定三年不變。1965年把糧食征購任務確定為征購基數。20世紀70年代又定為一定五年不變。二是改變收購辦法。1985年中央決定取消統購，實行合同定購。歷經32年的糧食統購本應就此結束，遺憾的是當年糧食嚴重受災減產，定購任務只完成74%。1986年中央又明確合同定購既是經濟合同，又是農民應盡的義務，必須保證完成。1990年改為國家定購。1993年曾實行保留定購數量，價格隨行就市，糧食改革大大前進了一步。但1994年糧食減產兩成半，市場糧價波動，就又恢復為國家下達的收購任務。可以看出，這個時期的收購實際上是縮減后的收購任務，仍然復歸了統購時低價強制的特點。三是8次調減征購基數和統（定）購等任務。從1985年取消定購時的7900萬噸調減至到1987年的5000萬噸，調減36.7%。這使得農民有更大的空間賣高價糧，增加農民收入。四是國家采取以高于定購價的多種辦法收購。1986年國家規定在合同定購任務以外，從各地議價收購的糧食中上交國家1850萬噸（即“議轉平”）；接著又改為除小麥外，都以“議轉平”收購方式完成，并在定購以外實行國家委托代購，按不超過原超購價收購，以增加農民收入。

在糧食統銷方面。三年困難時期，因無力落實原定的城鄉口糧標準，中央決定壓縮糧食銷量，一是降低城鄉口糧標準。1960年中央決定將農民口糧降到每人每年150～200公斤或以下。城市居民的口糧定量標準，每人每月平均降低1公斤。同時動員群眾大搞瓜菜代，彌補口糧的不足。二是減少城鎮人口。1961-1963年和1972-1976年，中央采取減少城鎮人口和精簡職工等重大措施，平均年精簡職工和減少吃商品糧人口近千萬人，減少糧食銷量。

（二）理順糧食購銷價格。在糧食購銷市場化以前，幾乎年年都在理順價格，采取的措施名目繁多，綜合起來有提價、放價、限價、補貼等十幾種。通過交替、重復、幾個措施同時使用等方法，使統購統銷價格得到直接或間接的提高，逐步向市場價格靠攏。

1.提高統（定）購價格。幾十年來，先后20多次提高糧食統（定）購等價格，并采取獎售以及用化肥、柴油和預付定金“三掛鉤”的實物平議差價補貼等辦法，作為提高價格的補充。黨的十一屆三中全會以后，加速了糧價改革的步伐。1994年和1996年最后的兩次提價，提價幅度正好100%；國家確定的定購價格和以后的保護價，既高于生產成本，也高于市場價格，增加了農民收入，刺激糧食生產的快速發展。

2.調整統銷價格。1992年提高城鎮統銷價，實現購銷同價，1993年放開銷價，隨行就市，但是統銷時運用的購糧憑證還沒有完全取消。直至2001年，原國家糧食局決定不再辦理市鎮糧食供應轉移證明，統銷才算徹底退出歷史舞臺。

（三）開放集市貿易，發展多渠道經營。1979年后，中央決定恢復糧食集市貿易，國家糧食部門也開展了糧食議購議銷業務。從1983年開始，實行以主渠道為主的多渠道經營。同時，“米市”、糧行、糧油交易所、貿易貨棧、批發市場也相繼恢復、建立和發展起來，形成糧食購銷、價格“雙軌制”，但仍規定農村糧食市場在征購期間堅決關閉，征購結束后再開放，并要加強管理，嚴格控制。

（四）進口糧食。新中國成立初期，盡管糧食形勢比較緊張，但還要出口糧食，1958-1960年平均年凈出口糧食316萬噸，比1957年增加64%，更加重了國內糧食供給困難。直到1961年，中央才開始凈進口糧食。從1961年度到1985年度平均每年凈進口420萬噸。雖然進口的糧食只占需求總量的很小部分，但國家能夠集中掌握一批糧源，對于緩和糧食供求矛盾，保證城鄉糧食供應，穩定市場價格，起到積極作用。

（五）處理好中央和地方的關系。糧食統購統銷初期，實行集中統一的糧食管理體制，糧權集中在中央。1958年曾一度實行購銷差額管理、調撥包干的辦法，把一部分權力下放給地方。但是以后幾年由于調度糧食困難，又恢復實行“四統一（購銷調存）”的中央集中管理制度。從1982年起，才改成糧食購銷、調撥包干一定三年、五年的辦法，由中央和省兩級管理糧食。1994年以后實行中央統一領導、地方分級負責的管理體制和糧食省長負責制，發揮中央和地方管理糧食的兩個積極性。

（六）建立國家儲備糧。黨中央、國務院歷來重視建立國家糧食儲備。從新中國成立到上世紀80年代末，曾4次建立儲備糧，但都用于彌補國家糧食收支缺口。到20世紀70年代只擁有極少量的國家儲備糧和戰備糧。

20世紀70年代，在四川樂山某糧站，農民挑著擔子，排隊交公糧，等待糧食入倉。

1990年糧食產量創歷史增產最高紀錄。為解決農民“賣糧難”，中央決定建立國家專項儲備糧制度，要求在完成定購任務以后，由國有糧食收儲企業按國家規定的保護價敞開收購農民余糧，建立國家儲備糧。接著，各省、自治區、直轄市相繼建立地方儲備，從此，形成以國家儲備糧為中心，包括國家、地方、農村集體和農戶儲糧的多層次糧食儲備體系，加上國家糧食庫存、企業庫存，全國總存糧達到較高的水平。儲備糧制度的建立，提高了糧食宏觀調控能力，夯實了國家糧食安全的基礎，在吞吐余糧、穩定市場、平抑糧價、救災扶貧、保證軍需民食等方面起到了關鍵性作用。

四、實現糧食購銷市場化

黨的十一屆三中全會以后，由于推行家庭聯產承包責任制等生產關系和生產力的政策調整，增加農業生產投入，加上糧食流通管理體制的不斷調整和改革，農民生產積極性得到充分調動，糧食產量快速增長。到20世紀90年代后期，糧食供需實現總量基本平衡，豐年有余。群眾吃糧從低標準定量供應型向講究營養、安全的小康型發展。糧食庫存和國家儲備充裕，宏觀調控能力增強，糧食市場價格穩定，國家糧食安全不斷鞏固和提高。糧食購銷市場化改革的條件已基本成熟。2004年，國務院決定全面放開糧食收購市場，實現糧食購銷市場化和市場主體多元化。

五、從統購統銷到購銷市場化的思考

（一）糧食的重要性。糧食是人類最基本的生活資料，是關系國計民生的戰略性商品。從困難時期走過來的糧食工作者，對廣大群眾“低標準、瓜菜代”甚至忍饑挨餓的生活，以及糧食短缺時工作的艱辛，深有感觸，始終不能忘懷。幾十年的實踐，也充分說明糧食狀況如何直接關系到社會安定、國民經濟的綜合平衡和市場穩定。一旦糧食供給出現問題，就會成為重大的政治問題。

新中國成立后，黨和各級政府始終把糧食工作當作大事來抓，曾提出“全黨動員，全力以赴”貫徹落實糧食統購統銷政策。1960年，黨中央指出：農業是國民經濟的基礎，糧食是基礎的基礎。近年來，黨中央一直強調把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，夯實農業基礎、保障糧食的有效供給。總之，糧食問題須臾不能放松，國內可持續的糧食生產能力必須增強；有關糧食生產的一切措施，必須有利于調動糧食主產區和農民種糧的積極性；必須合理配置糧食資源，集中力量保重點，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。

（二）保障國家糧食安全。糧食安全事關國計民生、社會穩定和國民經濟發展，是國家安全的重要基礎。鑒于我國的國情和糧情，什么時候都不能輕言糧食已經過關。習近平總書記曾指出：“保障糧食安全是一個永恒的課題，任何時候都不能放松。”歷史上曾經出現過當糧食豐收、庫存充裕、糧食形勢大好時，有的地方放松糧食生產、忽視糧食流通、淡化糧食安全意識等問題。在1984年和1998年糧食大豐收以后，曾有過兩次公開宣布糧食“三年吃不完”，不久就出現糧食全面緊張的情況。實踐證明，在糧食安全問題上，要居安思危，警鐘長鳴，始終繃緊糧食安全這根弦。

黨中央對確保國家糧食安全曾作出一系列重要部署。除發展糧食生產外，一是要牢牢把握“堅持數量與質量并重”的安全戰略要求。在過去的年代，整天為“吃飽”而奔走。現在群眾的生活水平大大提高了，在滿足糧食數量供給的同時，要更加注重糧食質量和食品安全，切實落實糧食從生產到銷售各環節的質量安全監管責任，讓人民吃得飽、吃得好、吃得放心。二是近14億人的吃飯問題絕不能受制于人，中國人的飯碗必須緊緊端在自己手上。實現糧食基本自給，牢牢掌握糧食問題的主動權。三是積極利用國際糧食市場，通過適當進出口，進行余缺調劑和彌補國內部分品種供求缺口，同時又要防止沖擊國內生產，給農民增收帶來大的影響。

（三）糧食價格改革必須堅持由市場定價。在糧食購銷市場化以后，糧食價格的改革主要是通過宏觀調控等手段，有針對性地解決各方利益關系問題，調整各種價格之間的比價和差價。既注意處理好糧食自身的價格、價值和供求這三者之間的關系，又考慮到它對整個市場物價可能產生的影響。既要有利于促進生產，又要充分考慮國家財力、物力的可能和消費者的負擔能力，還要照顧到糧食商業和工商行業合理的經濟利益。

（四）加強宏觀調控。從20世紀90年代起，逐步實現糧食管理體制從中央集中的計劃管理向以經濟手段為主、輔之以行政和法律手段的宏觀調控轉變，并在國家宏觀調控下，實行糧食省長負責制，調動中央和地方兩個積極性。

在轉變過程中，人們逐步認識到：市場經濟有其本身的弱點，通常表現為自發性、盲目性和滯后性，需要政府進行必要的宏觀調控，加以引導和糾正。

進入20世紀90年代中期以后，在充分發揮市場在糧食資源配置中的決定性作用的同時，國家通過儲備糧吞吐平抑糧價，出臺最低收購價托市收購，以保護農民利益；綜合運用“看不見的手”和“看得見的手”調控糧食市場。實踐充分證明，排斥糧食市場的基礎性作用不活，放棄對糧食市場的監管調控會亂，必須把兩者有機結合起來，著力構建統一開放、完善功能、競爭有序、運轉靈活的新型糧食市場體系。

如今，離開始實行糧食購銷市場化又過去了15個年頭，在這段時間里，糧食流通體制改革取得更大的成就，糧食產量不斷提高，糧食供應充足，價格總體穩定，宏觀調控能力增強，國家糧食安全水平不斷提高，人民生活更加美好。但是，在前進的道路上，我們始終不能忘記走過的路。