新中國70年我國政府糧食儲備體系的演變

文/亢霞

改革開放初期，糧食部門派工作人員，深入田間地頭積極為農(nóng)民糧食生產(chǎn)和整曬提供服務(wù)。

政府糧食儲備是我國糧食安全管理的重要抓手。新中國成立以來，政府糧食儲備管理機構(gòu)雖然幾經(jīng)變遷，但是我國糧食儲備已經(jīng)初步形成了以中央統(tǒng)一領(lǐng)導為基礎(chǔ)，中央儲備與地方儲備、政府儲備與企業(yè)儲備互為補充、協(xié)同發(fā)展的統(tǒng)一體系。通過不斷改革完善糧食儲備管理體制機制，聚焦科學確定糧食儲備功能和規(guī)模，不斷健全和完善糧食儲備運行機制，服務(wù)宏觀調(diào)控、調(diào)節(jié)穩(wěn)定市場、應(yīng)對突發(fā)事件和提升國家安全能力的糧食儲備體系目標更加清晰明確，我國政府糧食儲備從傳統(tǒng)糧食儲備體系向圍繞建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系和高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代糧食儲備制度轉(zhuǎn)變邁進。

新中國成立后至改革開放前，支持經(jīng)濟建設(shè)和提高備戰(zhàn)能力，建立了政府糧食儲備雛形

1.新中國成立初期，逐步組建糧食管理機構(gòu)。新中國成立初期，由于受到戰(zhàn)爭破壞，1949年全國糧食總產(chǎn)量11318萬噸，每畝產(chǎn)量僅為136斤，人均糧食占有量418斤，糧食供應(yīng)十分緊張。為保障軍需民食，1949年12月，中央財政部召開了全國糧食會議，建議加強糧食部門機構(gòu)，并建立垂直領(lǐng)導的國家糧庫，統(tǒng)一管理和調(diào)度公糧。1950年3月，當時的政務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)一國家公糧收支保管調(diào)度的決定》，相繼建立了各大行政區(qū)、省及省以下的市縣各級糧食局和中央公糧庫。為統(tǒng)一領(lǐng)導全國的糧食經(jīng)營和糧食管理，分別建立隸屬于貿(mào)易部的中國糧食公司和隸屬于中央財政部的糧食管理總局。當年3月1日，成立了中國糧食公司，所屬的華北、華東、中南、西北、西南和東北6個區(qū)公司，各省、市公司以及省、市以下的分支公司也相繼成立。地方各級糧食公司成立后，糧食批發(fā)價格、糧食及資產(chǎn)調(diào)撥和現(xiàn)金回籠三項由中央統(tǒng)一管理，執(zhí)行政策、完成任務(wù)及干部配備、調(diào)動、補充由地方政府管理。同年11月1日，糧食管理總局在財政部原糧食處的基礎(chǔ)上正式成立。1952年9月，在中國糧食公司和糧食管理總局合并的基礎(chǔ)上，成立中央人民政府糧食部，主要任務(wù)是保證軍需民食，穩(wěn)定市場糧價，加強國營糧食商業(yè)地位，促進生產(chǎn)，鞏固工農(nóng)聯(lián)盟。這一時期政府提出了“儲備糧”的設(shè)想，糧食管理機構(gòu)的主要作用是大規(guī)模組織糧食調(diào)運，對保證大城市糧食供應(yīng)、平抑糧價、打擊不法商販和鞏固政權(quán)發(fā)揮了重要作用。

2.計劃經(jīng)濟時期，糧食儲備與糧食經(jīng)營一體發(fā)展。為支持國家大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)，1953年10月16日，國家實行統(tǒng)購統(tǒng)銷政策。為應(yīng)付災(zāi)荒和各種意外，1954年10月，中共中央《關(guān)于糧食征購工作的指示》文件中明確提出國家必須儲備一定數(shù)量的糧食。1955年，開始從周轉(zhuǎn)庫存糧食中劃出一部分作為儲備糧，“甲字糧”初步形成，并對其劃定專屬的倉庫和保管費用等資金支持。“甲字糧”的目的是備荒儲備，是構(gòu)成我國糧食儲備的重要部分，其糧權(quán)屬于中央，計劃由糧食部或商業(yè)部下達，采用“專倉管理、專項資金、單獨統(tǒng)計”的管理方式。但是由于當時人均糧食占有量不到600斤，糧食供應(yīng)十分緊張，建立起來的儲備糧也很快用于國家糧食的周轉(zhuǎn)和應(yīng)急需要。

由于臺海局勢緊張，為提高備戰(zhàn)能力，1962年國務(wù)院和中央軍委決定建立軍用“506糧”，即戰(zhàn)略儲備糧。“506糧”儲備數(shù)量是以50萬人食用6個月測算的儲備糧食數(shù)量規(guī)模，實行軍政共管，其糧權(quán)屬于中央軍委，計劃由糧食部與總后勤部聯(lián)合下達。受大躍進影響的糧食產(chǎn)量逐步恢復(fù)到1957年的水平，1966年我國糧食產(chǎn)量首次突破2億噸，根據(jù)糧食供求形勢變化，逐步建立國家和社會糧食儲備，我國的糧食儲備制度逐步形成雛形。至此，我國政府糧食儲備主要由兩部分組成：甲字糧、“506”糧。同時，糧食部門建立了包括企業(yè)商品庫存即周轉(zhuǎn)儲備的糧食儲備，農(nóng)村集體也將上繳國家公糧后的一部分剩余糧食作為農(nóng)村集體儲備糧食。所有儲備糧(集體儲糧除外)都由糧食部負責管理；對城鄉(xiāng)居民的糧食購銷實行計劃收購和計劃供應(yīng)，實行嚴格的國家壟斷經(jīng)營，嚴禁私商自由經(jīng)營糧食。1970年，糧食部與原有的商業(yè)部、全國供銷合作總社和中央工商行政管理局合并為商業(yè)部。

在這段時期，隨著農(nóng)村經(jīng)營管理體制的變化，農(nóng)村集體糧食儲備迅速下降，甚至基本為零。糧食儲備體系中甲字糧與“506糧”規(guī)模基本不變，糧食儲備主要是依靠糧食部門建立的周轉(zhuǎn)儲備。由于糧食儲備與經(jīng)營體系合二為一，糧食儲備及其調(diào)撥計劃得到不折不扣的落實，對新中國確立社會主義道路初期，調(diào)整社會生產(chǎn)關(guān)系，促進經(jīng)濟社會發(fā)展提到了“定心丸”作用。

改革開放后，逐步理順體制機制，大力推進政府糧食儲備體系完善和發(fā)展

1.核定糧食周轉(zhuǎn)庫存，探索建立補貼包干辦法。1978年起，農(nóng)村陸續(xù)推行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。1979年6月，國家周轉(zhuǎn)庫存只夠滿足四個月的使用，達到了當時的警戒線，如果再降低庫存水平，部分地區(qū)將出現(xiàn)周轉(zhuǎn)困難或供應(yīng)緊張的情況。糧食管理工作開始改變高度集中的糧食計劃體制，在堅持統(tǒng)購統(tǒng)銷政策和征購、銷售、調(diào)撥、庫存“四統(tǒng)一”的管理制度下，實行穩(wěn)步放活的管理體制，并再度設(shè)立糧食部。此后，國家大幅提高糧食統(tǒng)購價和超購加價水平，允許議購議銷，恢復(fù)集市貿(mào)易，調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性。1982年，糧食部并入商業(yè)部。隨著糧食生產(chǎn)穩(wěn)定增長，糧食供求相對充裕，按照多購多存、充實國家倉庫的思路，逐步充實國家糧食儲備規(guī)模，用于中央開支專項用糧和區(qū)域間的糧食供求余缺調(diào)劑。國家糧食儲備和周轉(zhuǎn)庫存，糧權(quán)屬于中央，由糧食行政管理部門統(tǒng)一調(diào)撥。1985年，國家決定取消糧食統(tǒng)購，實行糧食合同定購，標志著自1953年以來實行了32年的糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度開始逐步退出歷史舞臺。同時，調(diào)整了農(nóng)村糧油購銷價格，改變農(nóng)村糧油購銷價格倒掛的狀況，實現(xiàn)了農(nóng)村糧油購銷同價（主要原因是1979年提高糧食統(tǒng)購價格，但是銷售價格一直未調(diào)整，造成了購銷價格倒掛，財政負擔重。1993年，放開市鎮(zhèn)居民銷售價格，實現(xiàn)市鎮(zhèn)居民購銷同價），并將農(nóng)業(yè)稅以征收糧食為主改為按糧食“倒三七”（30%按原統(tǒng)購價，70%按原超購價）比例征收。為了解決調(diào)撥虧損價差的問題，經(jīng)營平價糧油開支的糧食企業(yè)按照銷售量和庫存數(shù)量，由財政對其實行定額補貼，核定的各省（區(qū)、市）糧食周轉(zhuǎn)庫存總額為920億斤，超過周轉(zhuǎn)庫存定額的糧食由中央支配，費用由中央財政按每百斤2.2元予以補貼。此后，國家逐步縮小計劃調(diào)節(jié)范圍，擴大市場調(diào)節(jié)范圍，一方面，數(shù)次調(diào)減糧食合同定購任務(wù)，提高定購價使其逐步接近市場價，提高統(tǒng)銷價格，逐步改變糧食購銷價格倒掛狀況；另一方面，調(diào)動地方管好糧食的積極性，中央對各省區(qū)市的糧食購銷調(diào)撥和糧食財務(wù)實行包干辦法，多購少銷結(jié)余的糧食和補貼款歸地方，少購多銷的糧食及增加的補貼款均由地方自行解決。這一時期，改革開放激發(fā)了社會生產(chǎn)力的大發(fā)展，促進了糧食流通改革快速發(fā)展，也為探索建立和糧食儲備體系提供了機遇。

2.設(shè)立專項糧食儲備，建立了中央和地方儲備體系架構(gòu)。隨著糧食流通市場化改革進程的推進，在逐步放開糧食市場的同時，為增強對糧食市場價格風險和突發(fā)自然災(zāi)害等意外情況的糧食安全保障，1990年9月，國務(wù)院頒布《關(guān)于建立國家專項糧食儲備制度的決定》，正式建立國家專項糧食儲備制度，在商業(yè)部下成立了專門的管理機構(gòu)——國家糧食儲備局。國家專項糧食儲備的差價由中央財政貼息補助。國家專項儲備糧也被稱為老體制專儲糧，其糧權(quán)屬于國務(wù)院，它的利息費用由中央財政撥付至各省級財政，再由地方糧食部門負責撥付至各承儲庫點。1991年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步搞活農(nóng)產(chǎn)品流通的通知》，提出要對重要農(nóng)產(chǎn)品逐步建立和完善風險基金制度。1993年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快糧食流通體制改革的通知》，按照“米袋子”省長負責制的要求，建立和充實必要的地方糧食儲備，盡快達到產(chǎn)區(qū)保持3個月銷量、銷區(qū)保持6個月銷量的水平。經(jīng)過幾年的實踐，各地方的儲備糧都達到了一定規(guī)模，少則幾億斤，多則幾十億斤，一般都能維持當?shù)?～3個月銷量。

總體看，按照集中領(lǐng)導、分級管理、統(tǒng)放結(jié)合的原則，中央糧食儲備主要是通過適當集中一部分糧權(quán)，增強中央對糧食的宏觀調(diào)控能力，通過財政貼息和銀行貸款等方式，對糧食儲備在資金上予以支持；地方糧食儲備主要是促使地方政府在一定程度上分擔中央對糧食安全的部分職責，但也存在中央與地方糧食儲備層級結(jié)構(gòu)過于復(fù)雜、商品庫存與安全儲備難以分開等問題。

3.建立糧食風險基金，為中央和地方糧食儲備提供資金保障。

隨著經(jīng)濟體制改革的深化，為了用經(jīng)濟手段穩(wěn)定糧食市場，防止糧食價格大幅波動，國家建立了糧食風險基金。糧食風險基金是實施經(jīng)濟調(diào)控的專項資金，由中央糧食風險基金和地方糧食風險基金兩部分構(gòu)成，分別由中央財政預(yù)算安排、中央補助和地方財政預(yù)算安排構(gòu)成。1995年，國務(wù)院《關(guān)于糧食部門深化改革實行兩條線運行的通知》明確劃分了中央和地方的糧食事權(quán)。自此，國家糧食儲備局實行垂直管理的國家專項儲備糧油也被稱為新體制專儲糧，它的利息費用直接由中央財政撥付至國家糧食儲備局，再由國家糧食儲備局撥付至各承儲庫點。

4.深化糧食流通體制改革，建立中央與地方糧食儲備財權(quán)和事權(quán)獨立決策的運行機制。1998年國務(wù)院在《關(guān)于進一步深化糧食流通體制改革的決定》中提出，完善糧食儲備體系，建立健全儲備糧管理制度，實行儲備和經(jīng)營分開，國家糧食儲備局負責中央儲備糧管理，中央儲備糧實行垂直管理；建立和完善省級糧食儲備制度，省級糧食儲備報國務(wù)院備案。1999年，調(diào)整了中央儲備糧管理機構(gòu)，將國家糧食儲備局改為國家糧食局，負責全國糧食流通宏觀調(diào)控的具體業(yè)務(wù)、行業(yè)指導和中央儲備糧行政管理；組建了中國儲備糧管理總公司，負責中央儲備糧的經(jīng)營管理，中央儲備糧的利息和費用由中央財政承擔，增強政府對糧食市場的調(diào)控能力。地方實行省長負責制，全面負責本地糧食的生產(chǎn)和流通，負責本地區(qū)糧食倉儲等流通設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)、維修和改造。地方儲備糧的虧損則由糧食風險基金彌補；地方政府根據(jù)本地需要落實省級（或者市、縣級）糧食儲備，地方儲備糧的費用補貼標準參照中央儲備糧，主要由糧食風險基金和地方財政承擔。在這種情況下，政府的糧食儲備分成了中央與地方儲備兩個獨立版塊，事權(quán)、財權(quán)獨立運行。但由于中央儲備糧與地方儲備糧協(xié)同運作機制尚未建立，在實際運行中，中央儲備與地方儲備糧食經(jīng)營有時相互掣肘，在一定程度上影響了糧食儲備的整體效果。

5.構(gòu)建統(tǒng)一的國家物資儲備體系，加快推動中央儲備與地方儲備、政府儲備與企業(yè)儲備互為補充、協(xié)同發(fā)展的新格局。在新形勢下，為確保谷物基本自給、口糧絕對安全，把飯碗牢牢端在自己手上，進一步明確地方政府維護國家糧食安全的責任，2014年國務(wù)院出臺《關(guān)于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》。2015年起，用五年時間實施“糧安工程”，建設(shè)糧油倉儲設(shè)施、打通糧食物流通道、完善應(yīng)急供應(yīng)體系、保障糧油質(zhì)量安全、強化糧情監(jiān)測預(yù)警、促進糧食節(jié)約減損等。2017年，國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于加快推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革大力發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的意見》。2018年組建國家糧食和物資儲備局，從加強對國家儲備的統(tǒng)籌規(guī)劃高度，構(gòu)建統(tǒng)一的國家物資儲備體系，全面提高國家糧食和戰(zhàn)略應(yīng)急物資儲備安全保障水平。地方則根據(jù)具體情況，分別組建成立了省級糧食和物資儲備局，黑龍江、湖北、青海三省設(shè)立了糧食局，市級基本保留了糧食和物資儲備局，大部分縣級糧食局歸到了縣發(fā)改局，加掛糧食局的牌子。2019年5月29日，中央全面深化改革委員會第八次會議審議通過《關(guān)于改革完善體制機制加強糧食儲備安全管理的若干意見》。隨著糧食儲備管理機構(gòu)職責的明確以及體制機制的改革完善，通過進一步優(yōu)化各級儲備糧規(guī)模、品種、布局，政府糧食儲備在提升國家儲備應(yīng)對突發(fā)事件的能力方面有了新提高，在構(gòu)建統(tǒng)一的國家物資儲備體系上有了新突破。

總體來看，在不同的歷史時期，政府糧食儲備為促進糧食生產(chǎn)發(fā)展，保障糧油供應(yīng)，推動經(jīng)濟社會發(fā)展作出了重要歷史性貢獻。可以說，過去的70年，我國糧食流通體制成功實現(xiàn)了由高度集中計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了由解決短缺溫飽到全面小康和營養(yǎng)健康消費需求導向的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了由自給、半自給向大流通、大貿(mào)易、大產(chǎn)業(yè)、大市場的全方位發(fā)展的轉(zhuǎn)變。政府糧食儲備作為保障國家糧食安全的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是不斷增強糧食宏觀調(diào)控能力、大幅提升糧食倉儲物流能力、提升糧食流通監(jiān)管水平和治理能力、推動糧食產(chǎn)業(yè)強國建設(shè)的重要“壓艙石”。