中國糧食價格的兩次重要闖關

文/鄭文慧

農戶領取農補款

當代制度經濟學家科斯認為，中國的改革開放，無疑是二戰之后“最為偉大的經濟改革計劃”，“中國的奮斗，就是人類的奮斗。”改革開放40年，也是中國這片熱土波瀾壯闊的40年，經濟、社會、文化等方方面面，無一不發生著深刻的變革，涌動著蓬勃的思潮。這是一段浩大的歷史，要從中總結出成功的本質，并非易事。但從根本上，改革的，是我們與市場的關系；開放的，是我們與世界的關系，亦即我們與國際市場的關系。總歸離不開“市場”二字。市場經濟具有一種動態的張力，能夠把一切微細胞都調動起來，并在碰撞中激發出創意，同時也在市場機制的調解下自發形成整體的平衡。

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次明確提出使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。這是一個嶄新的提法，也是一個重大的理論觀點。這個提法表明，決策層圍繞政府與市場關系的認識在繼續加深，也會在經濟體制領域推動更深入的市場化改革。

價格機制是市場機制中的基本機制，是指在競爭過程中，與供求相互聯系、相互制約的市場價格的形成和運行機制。市場經濟有效配置稀缺資源和形成兼容激勵機制的兩大基本功能，都是通過價格機制實現的。所以說，市場決定價格是市場在資源配置中起決定性作用的關鍵，市場化改革的重中之重是價格機制改革。

作為關乎國計民生的“糧食”，從計劃走向市場，從“糧票時代”走向“鈔票時代”，糧食流通體制的市場化，最關鍵的一環就是實現了價格闖關。總體來說，中國的糧食價格改革是朝著市場化方向推進并與經濟體制改革相適應的，沿著“國家完全干預”到“國家干預為主、市場調整為輔”再到“市場調節為主、國家干預為輔”的路徑轉變。不過，近10余年來，隨著托市政策的實施，國家通過敞開收購再次主導了市場價格。這樣的價格機制導致糧食市場形成“三量齊增”的局面，國際競爭力下降，而無效供給增多，因此，開展新一輪深化糧食價格機制的市場化改革迫在眉睫，第二次價格闖關的號角已經吹響。

從計劃到市場：第一次價格闖關

1950年，面對戰亂之后幾近崩潰的經濟，黨和人民政府開始醞釀對糧食進行計劃供應。1953年，中共中央作出一項重大戰略決策，對糧食等農產品實行統購統銷。1955年8月25日，國務院又出臺了《市鎮糧食定量供應暫行辦法》。同年9月，以“中華人民共和國糧食部”名義制定的1955年版全國通用糧票開始在全國各地發行使用，糧票和購糧證作為“第一票”進入了新中國的票證歷史舞臺，中國自此拉開了長達約40年的“票證經濟”序幕。

要做到“全國一盤棋”實際上是非常繁雜艱難的事，其系統要求之龐大，內容要求之精細，足以讓人殫精竭慮。據廣東糧食志資料，為實現糧食的“定產、定購、定銷”，1955年全體動員，整整花了三個月時間，才確定了全省各家各戶的產購銷數字。而這些數據的科學性仍值得考究。其實，在統購統銷年代，中央也考慮到這個問題，其間也不斷出臺了一些更靈活的調整政策。1965年，全國糧食征購任務“一定三年”，1970年改為“一定五年”，相當于給地方下放了更多的自主權。

在計劃經濟體制下，商品的價格也是由中央“給定”的，包括制定每年的糧食統購、統銷價，縮小地區價差，限定品質價差，抹平季節價差等。國家希望以此來實現物價的平穩，但很多時候卻難如愿。事實上，即使在計劃時期，也從沒有停止過以價格杠桿來調節人們的供需。“文革”時期，糧價長期凍結，而生產資料價格卻連年上漲，嚴重挫傷了農民的積極性。加上上世紀60年代初期我國糧食供求出現嚴峻的緊張局面，為調動農民產糧積極性，廣東省先后兩次上調稻谷的統購價，漲幅累計達到38.9%，以此刺激生產。但是，價格從來都是在市場的交易中形成的，不可能被正確地“制定”出來。

如果說從新中國成立后到改革開放前這段時間，我國對人口和生產資料的流動限制得非常嚴格，人為地構造出一種“靜態”的經濟形態，使得糧食的統購統銷體制有一定的實施基礎。那么，隨著經濟和社會的發展，相對靜止的格局不斷被打破，按照以前的模式實行統一配給所耗費的人力、物力必然是天量的，效率之低不難想象。這樣的情況下，具有計劃經濟典型特征的統購統銷體制已不再具有繼續運行的支持和經濟性，自然要退出舞臺了。

1984年的《中共中央關于經濟體制改革的決定》指出，必須改革既不反映成本、又不反映市場供求關系變化的計劃價格制度，“價格體系的改革是整個經濟體制改革成敗的關鍵”。但放開價格會不會“亂”呢？這是當時人們普遍的一個擔憂。從計劃到市場，這條道路是迂回曲折的。廣東是價格改革最早的省份，其受到的阻力也很大。1984年11月，廣州蔬菜價格全面放開，價格上浮，加上天氣影響，菜價上漲較大，市民反映強烈。不斷有人批評“廣東搞亂了全國”，“廣東要在全國當‘老大’”等等。面對這些議論，當時負責價格改革的國家體制改革委員會委員詹武，一年內三下廣東調查，最后得出結論：廣東走出了一條價格改革的新路子。這個調查報告得到中央領導的肯定，初步為廣東價格改革正了名。

到了上世紀90年代，廣東的價格改革深入到糧食領域，改革的步伐同樣與艱難相隨。1992年初，鄧小平同志發表著名的“南方談話”，同時，經國務院批準，廣東省按照“計劃指導、放開價格、加強調控、搞活經營”的原則，在全國率先進一步改革糧食購銷管理體制。同年4月4日，廣東省糧食局印發《關于糧食購銷管理體制改革后糧食供應管理幾個具體問題的通知》，決定停止省通用糧票、流動糧票的流通。廣東成為全國第一個停止使用糧票的省份。

1992年底，全國844個縣（市）放開糧食價格。長期以來，國營糧店對城鎮職工的糧食銷售價格低于國家從農民那里收購的價格，差額由財政補貼。據《炎黃春秋》載，1991年，糧食價格補貼400多億元。其中城市補貼200多億元。平均每個市民補貼130～150元。用這些錢可以買好大米100公斤，這是將近一年的口糧。理論界早就算出了這一筆賬，建議放開糧食價格。但是，放開糧價的政治風險太大，遲遲不能決定。過去一直把糧食價格當政治問題，在上世紀五六十年代，玉米面提價一分錢，事先要層層開會，作好充分的思想動員，還讓黨員以黨的紀律保證不去搶購。1992年底，各地的庫存糧食比較多，這些庫存糧食占壓不少資金，還希望搶購走一部分。所以，這次全面放開糧價，比過去玉米面提一分錢還簡單。事先沒有保密，也沒人去搶購。

到1993年春天，政府定價的比重已經很小了。按社會零售商品總額計算，95%已經放開；在農副產品收購總額中，90%已經放開；在生產資料銷售額中，85%已經放開。就是西方市場經濟國家，政府管理的價格也有20%左右，中國放開價格的比重不比西方國家低。可以說，價格已經放得差不多了。1993年，國務院決定在國家宏觀調控下積極穩妥地放開糧食價格和經營，實行“保量放價”，即保留糧食定購數量，價格隨行就市，繼續實行和改進糧食定購“三掛鉤”政策，取消國家食油收購計劃和食油定量供應政策，取消食油指令性調撥計劃。當年的全國“兩會”召開，代表委員們就餐第一次不再需要繳納糧票。4月，國內貿易部發出《關于對現行糧票進行處理的通知》，決定廢止糧票的使用。5月10日，北京市政府正式宣布，從這一天起，取消糧票。自1955年起，有“中國第一票”和“第二貨幣”之稱的糧票完成了其40多年的使命，退出了歷史的舞臺。這也意味著以統購統銷的糧油管理制度為標志的糧食計劃經濟的票證時代結束，取而代之的是市場經濟時代的開啟。可以說，中國糧食價格的這一關終于闖過來了！

2004 年以來：糧食托市收購政策下的“政策市”

2004年5月，國務院出臺《關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》（即糧食流通體制改革的總體方案），決定在總結經驗、完善政策的基礎上，按照有利于糧食生產、有利于種糧農民增收、有利于糧食市場穩定、有利于國家糧食安全的原則，全面放開糧食收購市場。

但同年，糧食最低收購價政策開始實施，令理論上已經全面放開的中國糧食市場變成了“政策市”。最低收購價收購主要是針對水稻和小麥。在2008年之后，國家對玉米、大豆、油菜籽、棉花等大宗農產品，在一些主產區實行臨時收儲。實際上，臨時收儲與最低收購價收購均可劃分至托市收購范圍。取消糧票之后，從消費者的感知上，糧食購銷已經完全市場化，但國家實行最低收購價制度的這十多年，糧食行業卻有不同的感受，糧食市場迫切需要第二次價格闖關。

毋庸置疑，托市政策的實行有其歷史背景，對保障全國糧食安全也起到不可或缺的作用。從2004年開始，我國糧食產量連年豐收，糧食價格面臨著較大的下行壓力，如何調控糧食市場價格，繼續穩定糧食生產，避免重蹈谷賤傷農的老路，成為決策者面臨的主要問題。國家通過實施最低收購價政策來穩定糧食生產、引導市場糧價和增加農民收入是眾多宏觀調控措施中的重要一項。

不過，托市政策是一種補貼“流通環節”的方式，而非直接補貼“生產者”，容易干預糧食市場的價格形成機制，從市場定價變為“政府定價”。一方面，托市價格由政府制定，一定程度上會偏離于真正的市場價格；另一方面，糧食從農民向收購主體轉移，必然產生集中收購和輪換行為，而這些行為本身就會造成價格的波動，左右著市場價格走勢，形成新的“政策季節性”效應，這對糧食行業的影響是多維度的：

一是國產糧食性價比低，在國際市場上喪失競爭力。托市政策通過連年上升的“最低收購價”和“臨儲收購價”抬高國內糧食價格運行底部，與國際糧食近年持續下滑的趨勢形成鮮明對比，國內外價差不斷拉大。總體而言，進口糧食價格僅為國內價格的2/3左右，比價優勢巨大。二是性能方面，托市政策的“敞開收購”，導致優質優價難以體現，使得生產者和保管環節“重量不重質”，缺乏優質糧所需要的“單種、單收、單儲”等生產、儲備模式。糧食品質難以滿足日益提升的需求，也就是供給側結構性失衡，不利于我國糧食市場的發展和糧食行業的升級。三是對流通方面的影響，集中體現在“兩個倒掛”上：原糧和成品糧倒掛——長期的“稻強米弱”“麥強粉弱”導致市場低迷，購銷不暢，糧食下游產業開工不足，但采購原糧的成本增加，虧損加大；產區和銷區倒掛——產區啟動托市收購后，價格被托起，而銷區的糧價卻得不到政府支撐，有時甚至低于產區價格，形成產銷倒掛。

也因此，我國糧食市場近年出現了產量、庫存量和進口量“三量齊增”的局面。2018年全國糧食總產達到1.31萬億斤，比1978年翻了一番，人均糧食占有量近900斤，均創歷史最高水平。在糧食產量節節攀升的同時，我國糧食進口量同樣增速迅猛。自2008年以來，中國已從糧食凈出口大國轉變為糧食凈進口大國，2014年全國糧食進口更隨著產量上到6億噸的臺階，首次突破1億噸大關。此外，我國糧食庫存總量近年來亦達到歷史高位。據美國農業今年5月份供需報告估算，中國玉米、大米和小麥的庫存消費比分別為68.7%、80%以及110%，遠遠高于聯合國糧農組織規定的17%～18%的安全標準。三大品種期末庫存分別占全球總庫存的60.08%、68%以及49.8%，庫存量高居世界之首。產量、進口和庫存量構成了我國糧食的總供給，但供給并不是越多越好，因為獲得這些供給是要占用資源的，包括土地、水、資本、倉儲等，超過市場需求的供給就成為了“無效的供應”。原中央農村工作小組副組長、辦公室主任陳錫文曾表示,有大約1000億斤糧食屬于無效供給，這占到了總產的7.5%左右。供給側調整，就是要減少無效的供應。

正如農業部農村經濟研究中心主任宋洪遠所言，“三量齊增”并不是糧食生產本身出了問題，折射出來的是我們在糧食儲備和糧食價格政策方面需要調整和完善，需要加快轉變農業發展方式，促進農業轉型升級。

全面深化改革：第二次價格闖關啟動

現階段，中國特色社會主義進入了新時代，我國經濟發展也進入了新時代，基本特征就是我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。我國糧食安全要堅持數量質量并重。“三量齊增”之所以成為一種困局，就是因為“質”沒有隨著量的增加而提升。要完成從“量”到“質”的轉變，必須完成從政策到市場的轉換，使市場發揮配置資源的決定性作用。這首先需要理順價格的形成機制，讓價格成為反映市場供需的“晴雨表”。黨的十八屆三中全會提出“完善主要由市場決定價格的機制。凡是能由市場形成價格的都交給市場”“政府定價范圍主要限定在重要公用事業、公益性服務、網絡型自然壟斷環節”。2014年的中央一號文件提出，完善糧食等重要農產品價格形成機制，逐步建立農產品目標價格制度。2015年10月，黨中央、國務院印發《關于推進價格機制改革的若干意見》，明確要求到2017年，競爭性領域和環節的價格基本放開。到2020年，市場決定價格體制基本完善，價格監督制度和執法體系基本建立，價格調控機制基本建立。2017年年末的中央經濟工作會議，再次強調“讓收儲價格更好地反映市場需求”。糧食的價格機制改革從未放松，建立我國市場價格體系的關鍵性戰役已全面展開。這將是一場自1988年價格闖關以來，中國又一次深刻的價格改革。

改革開放前的土圓倉

糧食行業作為一國的安身立命之本，更需不斷深化改革，最大限度發揮市場的作用，激發市場主體的創造性。新一輪糧食價格闖關，其核心在于改變糧食產業的源動力，化政策補貼為市場拉動，關鍵在于深化價格機制的改革，出路在于構建完善的糧食市場：

1.2014 年，我國啟動新疆棉花、東北(遼寧、吉林、黑龍江)和內蒙古大豆目標價格改革試點，并在試點省(區)取消相關農產品的臨時收儲政策。隨后，玉米、稻谷、小麥最低收購價政策相繼作出變革，這意味著農產品領域政府和市場的關系的重大調整。玉米是三大主糧品種市場化改革中的先行者，2016年“市場化收購+補貼”新機制的實施，讓玉米價格初步實現了市場化，開始與國際價格接軌，很大程度上阻擋了進口，把外流的需求引回到了國內。收儲環節價格運行機制的市場化，有助于理順整條產業鏈，使得中下游行業能夠“去政策化”，內需被啟動。不過，盡管市場化改革初顯成效，但當前玉米產業仍存在國產玉米價格的國際競爭力欠缺、玉米結構性供需矛盾突出、玉米深加工行業市場化程度較低等問題。

改革的難點還在于農民對政策的變化認知程度低于我們的預期。市場的博弈必須建立在相對充分的信息公開或者是在信息對稱的基礎上。要想讓政策落到實處，必須要完善信息溝通機制。還有一個難點是補貼資料的真實性和審核的權威性問題。要確保國家補貼用在刀刃上，首要是建立健全的全民誠信體系以及監督機制。這并非一蹴而就的事情，整個改革必須有配套的制度輔助。

2.培育完善的糧食市場，轉變產業發展動力源。造成我國糧食國際競爭力低下的最根本原因是糧食產業發展的動力源不匹配：不是靠市場內生力量作為引擎拉動，而是靠政策的外力艱難推動的。要轉變產業發展的動力源，就要轉變資源配置的機制，把當前依靠政策配置資源變為市場配資資源，而完善農產品價格形成機制和市場調控制度就是實現轉型的關鍵。只有這樣，才能培育一個完善的糧食市場，生產出具有競爭力的產品，擺脫低水平循環，完成糧食產業的升級。2017年9月，國務院辦公廳發布《關于加快推進農業供給側結構性改革大力發展糧食產業經濟的意見》，這是國務院首次出臺這方面的指導意見。糧食產業的重要性被提升到新的的高度。

3.站在新的歷史起點上，科學把握“更好發揮政府作用”。更好發揮政府作用，不是讓政府更深地介入到資源配置活動中去，而是要在保證“使市場在資源配置中起決定性作用”的前提下，管理那些市場管不了或管不好的事情。“法治”“信用”“數據”和“科技”都是新型農業現代化競爭中至關重要的因素，也是形成好的行業環境必不可少的。政府作為市場的“守夜人”，要轉變思維，多在促進市場規范、有序發展方面做好服務。對于糧食行業而言，政府還有一個很重要的工作就是確保儲備的充足、有效。5月29日，習近平總書記主持召開的中央全面深化改革委員會第八次會議強調，糧食儲備是保障國家糧食安全的重要物質基礎，要以服務宏觀調控、穩定市場、應對突發事件和提升國家安全能力為目標，科學確定糧食儲備功能和規模，改革完善糧食儲備管理體制，健全糧食儲備運行機制，強化內控管理和外部監督，加快構建更高層次、更高質量、更有效率、更可持續的糧食安全保障體系。

國際環境越紛亂復雜，越要保持內部定力和活力。第一次糧食價格闖關，我們實現了從計劃到市場，從票證時代的緊缺到貨幣時代的豐富的重要跨越，取得了舉世矚目的巨大成就。而這次，改革進入深水區，糧食價格也將迎來第二次闖關，進一步完善主要由市場決定價格的機制，這是構建現代化經濟體系，實現糧食產業高質量發展和實現高層次糧食安全的必然要求。新時代新征程，前進的道路絕不會一馬平川，我們必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，始終保持戰略定力，守初心，擔使命，不斷攻堅克難，才能創造新的更大奇跡。