深度貧困地區扶貧資金管理的困境及對策
——以臨縣為例

王耀紅

（山西能源學院，山西晉中 030600）

1 深度貧困地區扶貧資金管理特征及其問題

1.1 扶貧資金計劃的主要特征

1.1.1 來源廣泛，層級分明，類型多樣，專款專用 深度貧困地區扶貧資金來源廣泛，有來自中央、省市、縣區等，如財政專項扶貧資金有來自中央、省市的財政撥款，另外也有社會捐助的。省市駐村幫扶工作隊可以使用的產業資金隨著層級的不同而不同，具體而言，根據2019年下達的專項產業扶貧項目資金使用計劃，省正廳和市級正職、省副廳、市級副職、市直單位負責的村，分別為每村20萬、10萬、12萬、8萬。在已經下達的第一批財政專項扶貧資金使用計劃（2018年）中，有產業扶貧、教育扶貧、基礎設施、“156”金融扶貧保險金4大專項項目資金，專款專用。

1.1.2 脫貧摘帽，重點投入，順序推進，統籌整合 扶貧項目資金的使用計劃與脫貧目標村緊密結合。以臨縣大禹鄉為例，2016—2019年脫貧目標村分別為：5個、5個、7個、6個，與之相對應的當年要脫貧的貧困村投入資金較多。比如：在統籌整合財政專項資金計劃中，王家坪村在省級駐村幫扶項目上，由2017年的10萬元上升到2018年的20萬元。

1.2 扶貧資金管理中存在的問題

1.2.1 資金閑置問題突出 扶貧資金的盤活使用是早日實現貧困村退出和貧困戶脫貧的重要條件之一。根據中央、省市縣等下發的文件精神，資金的使用不僅要有明確的適用范圍和用途，也應有明確的使用禁區。因此，扶貧資金“如何花、花在哪”就成為了擺在包村干部和省市派駐村第一書記和幫扶工作隊首要解決的問題，其中扶貧資金的投資方向是爭論的焦點。以臨縣大禹鄉為例，扶貧資金的閑置原因有很多，有關于投資項目成本收益最優化的爭論，更多的是有限的資源、環境使得項目難以上馬。

1.2.2 缺乏資金使用評估 扶貧資金的減貧實效評估是對使用效率或效果的衡量。相應地，山西省財政廳、扶貧辦開發辦公室、發改委聯合出臺的《扶貧項目資金績效管理辦法》是對資金使用效益的監督和實施管理。但是通過調研走訪發現，鄉鎮一級的產業扶貧資金使用效果不佳，扶貧項目領域臺賬也只是對項目的開工和完成進行簡單標注、匯總，除此之外，其他減貧實效評估措施和力量對貧困村的產業發展進行后續監測和幫扶比較缺乏。1.2.3 資金管理推進緩慢且管理不規范 項目扶貧資金管理推進緩慢是扶貧領域出現的突出問題之一。以臨縣玉坪鄉為例，在2018年的扶貧項目領域項目實施中，項目計劃時間和到位資金時間與項目開工時間相差1年，且項目延遲開工占比30%，更有甚者，延遲開工達2年以上。此外，從項目扶貧領域臺賬來看，存在著資金管理過程不規范的問題，以臨縣大禹鄉為例，市級下鄉扶貧補助項目——養兔，實施期限為2017年10月至2020年10月，為其3年，但是臺賬卻標注已完工驗收。這種與現實明顯不符的管理記錄，影響了項目監控的結果和質量。

1.2.4 鄉鎮審計力量不足 省市縣的扶貧資金審計是對扶貧資金使用效果的監督和檢查，但部門鄉鎮配備有專門的審計人才，缺乏對資金使用過程的科學監督。

2 深度貧困地區扶貧資金管理問題出現的原因分析

2.1 扶貧對象的“缺乏”——缺勞動力，缺技術員，缺帶頭人臨縣地處黃土丘陵溝壑區，戶籍總人口為655420人（截至2018年底），其中鄉村人口574480人，占總人口的87.7%，屬于山西省人口第2大縣。根據山西省統計年鑒（2015—2018）資料顯示，臨縣農村常住人口同鄉村人口數呈現平行的關系，兩者之間的差值是一個穩定值（見圖1），一方面反映出農村人口自然增長率的穩定，另一方面可以看出，因農村青壯年勞動力外出謀生導致的人口流失，側面反映出農村建設缺乏吸引力，農村行業從業人員的可承載容納量較低等問題。

圖1 2014—2017年臨縣常住人口同鄉村人口比較

另外，發展產業需要相關帶頭人和技術員，特別是光伏產業、規模養殖業、種植業、加工業，以養殖業為例，良好的品種選擇、飼養管理、防疫措施都需要專業的管理者和帶頭人、技術員。而臨縣很多鄉鎮之所以在產業扶貧資金的投資方向上有爭論，原因在于缺乏了解產業、懂技術的相關帶頭人和管理員。

2.2 扶貧條件的“不足”——產業用地不足，項目資源不足，思想認識不足扶貧條件的滿足是扶貧產業資金使用的前提。首先，據官方統計，臨縣耕地面積占比36.5%，非耕地面積占比51.7%，其他占比11.8%。以發展養殖業為例，需要一塊較為平坦的非耕地面積，但是個別村鎮地形地貌復雜多樣，有石山區、黃土丘陵溝壑區、丘陵基巖裸露區、山間河谷區等，適合產業發展的用地面積狹小，產業發展用地明顯不足。其次，臨縣的脫貧項目庫主要以養殖、加工、光伏等產業為主，但是在旅游、學校教育方面資源有限。此外，貧困村的村民思想認識不足，出現了“干部著急，群眾不急”、“投機取巧、欲貪圖扶貧資金便宜”的不良思想，阻礙了脫貧目標的實現。

2.3 扶貧措施的“不完善”——易地扶貧搬遷問題突出，扶貧措施不配套易地扶貧搬遷工程是解決深度貧困村的有效辦法，但在是實施過程中出現的問題也值得注意和深思。以臨縣玉坪鄉為例，易地扶貧搬遷工程有6個宜居點，匯集了附近的鄉村貧困戶。異地搬遷過程的建設費用、支付費用和補償金來源于扶貧專項資金，搬遷后標準為20～25m2/人。但是搬遷帶來的問題重重，主要問題如下：（1）“住不起”。貧困戶平均年齡在60～70歲，沒有固定收入，不具備勞動能力，生活費、物業費、停車費來源無保障。（2）“離地遠”。很多宜居點小區距離村民耕地較遠，交通問題、生產問題的解決是個難題。（3）“死后怎么辦”。很多村民安土重遷，擔心去世后是土葬還是火葬的問題。（4）“吃水難”。玉坪鄉部分宜居點的建立在距離不超過耕地2km的范圍內，傳統的靠井吃水已經不能滿足目前搬遷小區大量的用水需求。（5）“空心村出現”。根據國家政策，撤點并校政策的實行，也有很多弊端，為了讓孩子有良好的教育，很多年輕人陪伴孩子上學而去外地打工，一些地方出現了“空心村”現象。由于搬遷后產生的問題沒有配套的幫扶措施，致使很多貧困村民在搬遷與否的問題上擱置，而這也會造成“兩不愁三保障”問題的無法解決。

3 深度貧困地區扶貧資金使用及管理的對策建議

3.1 深入實際，因地制宜，尋求貧困地區資金使用的新路徑深度貧困地區脫貧攻堅的實現需要尋求因地制宜的特色之路。盡管每個貧困村都有包村干部、駐村第一書記以及幫扶工作隊，但是在扶貧資金的使用，尤其是產業資金的注資方向，需要綜合考慮貧困村的人口特征、自然地理狀況、產業發展環境、資金使用效益等，同時也應該考慮市場需求，不能“一窩蜂”上馬同類目，要注重村級產業發展差異。此外，駐村幫扶干部要充分調動村民的積極性，集思廣益，也要經常性去調研走訪其他省市地區在脫貧攻堅產業發展方面的路徑選擇和減貧實效，這樣才不會“閉門造車”，只有“走出去”，才能更好去尋找特色脫貧路。

3.2 責任到人，科學考核，力求資金使用管理落到實處扶貧資金的使用，應該重視減貧實效的考核環節。目前，很多貧困村對扶貧干部的檢查督查名目繁多、頻率較高，出現了“填表式”幫扶、“算賬式”脫貧、“留影式”入戶等現象，引起貧困戶反感，這些以“工作留痕”為特征的考核方式今后應該大力廢除。相反，貧困村的干部考核應該有一定的靈活性，注重貧困問題的解決，注重脫貧幫扶事跡成效的考核，力求資金的使用管理落到實處。

3.3 拓寬市場，發展特色產業，吸引資金管理人才駐村指導產業發展需要供應鏈的完整。很多貧困村上馬的扶貧產業項目需要全盤考慮，不僅要考慮生產端的可行性，更要考慮消費端的市場性，如果產出的產品沒有充足的市場份額，那么產業發展的可持續性就成為了問題。臨縣地區部分產業項目已經做的較好，諸如青塘村的粽子產業、府底村的種植、養殖、加工等產業。其他未脫貧的貧困村要經常學習其脫貧致富的經驗，科學、合理選擇適合本村發展的特色產業之路。此外，要吸引產業扶貧資金管理人才駐村指導，提高資金的使用效益，用好、用活扶貧產業資金。