淺議我國特殊地區國庫設置問題及其可行性

姜春

一、引言

根據我國現行的《國家金庫條例》《預算法》《中國人民銀行法》等規定，我國國庫由人民銀行負責經理，多年來人民銀行積極配合財政部門致力于國庫改革與創新發展，在賬戶設置、業務收付、預算監督等方面取得了豐碩成果。隨著我國經濟社會的快速發展，一些特殊地區①蓬勃興起，為滿足其經濟發展的需要，近些年陸續開始在特殊地區設置國庫。從目前我國體制機制來看，與一般地區相比，特殊地區設置國庫確有相當的特殊性：首先，從現行國庫管理體制看，我國國庫由人民銀行負責經理，國庫是人民銀行的內設部門而非獨立機構，只能依托人民銀行的分支機構而存在，而我國的特殊地區是不設人民銀行分支機構的，因而在特殊地區設置國庫必然要考慮其設置模式的特殊性;其次，從當前國庫運行機制看，按照一級財政設立一級國庫的要求，政府財政部門與同級人民銀行的國庫部門發生業務關系，如在特殊地區設置國庫，將因特殊地區不設人民銀行分支機構而出現特殊地區財政部門與非同級人民銀行的國庫部門發生業務關系，因而特殊地區國庫在運行機制上也必然帶有特殊性。經過幾年的實踐檢驗，部分特殊地區設置的國庫逐漸暴露出管理滯后、效率低下等問題，同時也有部分發展較快的特殊地區因未設置國庫而弱化了服務和促進經濟發展的質效，以上種種問題引起了一些新的爭論。本文嘗試圍繞特殊地區國庫設置問題作一些粗淺研究和探討。

二、我國特殊地區國庫設置實踐

（一）我國特殊地區批設概況

從國際慣例來看，一個國家或地區為更多吸引外部資源要素來促進經濟發展，通常從管轄區域劃出特定范圍并施以特殊政策和管理手段，成為經濟發展上的特殊地區。根據不同發展功能與產業特征，特殊地區可分為高新技術開發區、經濟技術開發區、出口加工區等不同類型，其中主要構成是高新技術開發區與經濟技術開發區。我國開發區批設有嚴格的制度和程序，開發區主要分為國家級與省級兩個等級，1984年我國開始設立首批沿海經濟開發區。至2017年我國國家級開發區共有552個，其中經濟技術開發區238個、高新技術開發區139個、海關特殊監管區175個;省級各類園區共有1991個。

（二）我國特殊地區的國庫設置實踐

根據我國現行法律規定，一級財政設立一級國庫，縣級以上各級預算必須設立國庫，具備條件的鄉、民族鄉、鎮也應當設立國庫。國庫業務由中國人民銀行經理。我國特殊地區具備財政獨立等條件的原則上都要設立國庫，其中國家級開發區均以不同方式設立了國庫，省級各類園區中也有許多設立了國庫。目前我國共在省級以上特殊地區設立國庫1400多個，在及時辦理各類開發區的預算收入劃分、報解入庫、撥款退庫、監督預算支撥等方面發揮出積極作用。

從可直接觀測到的情況來看，我國大多特殊地區的國庫設置管理基本與區域經濟發展相適應，職能發揮比較充分，較好促進了區域經濟的健康發展。一是形成國庫設置的層級分布，直接服務區域經濟的能力持續增強。我國省級以上開發區設置國庫情況，是根據地域管轄層級來設置，目前已形成省級國庫、地市國庫和縣級國庫，國庫設置層級分布明顯，對開發區的直接服務能力大幅提升。二是創新開發區國庫管理運作模式，有效提高區域資金的運轉效率。目前開發區國庫的核算方式實行分庫報解和混庫報解，準確及時地辦理各類開發區預算收入劃分、報解入庫及撥款退庫業務，財政撥款在途時間縮短，加快了財政資金周轉速度。三是拓展國庫的財政參謀職能，穩步提升國庫服務經濟的滿意度。近年來央行加大開發區國庫資金運用的綜合分析并專報開發區政府，極大發揮了財政參謀作用。開發區分設國庫也直接提升了國庫服務經濟主體的滿意指數，企業和單位滿意度基本呈上升態勢。

但是也有部分特殊地區國庫設置中出現了問題。從已設國庫的特殊地區看，部分開發區發展狀況不理想，導致個別開發區國庫從建庫到運作過程中出現一些問題，嚴重制約開發區國庫發揮促進地方經濟發展的職能作用，值得重點關注。一是個別開發區財政預算收入偏少，國庫業務量小，單獨設置國庫的意義不大。國內各省的開發區發展極不均衡，個別開發區地理位置偏僻，不易招商引資，導致稅源擴張不快、經濟規模不大，國庫設置后缺乏現實操作意義。二是少數開發區企業整體規模偏小，產業結構雷同，影響國庫職能的充分發揮。部分省的開發區內企業多數是市縣原有企業搬遷進來，新引進的企業較少，并且引進企業的產業結構趨同，科技含量低，營利能力差。三是部分開發區財政管理體制混亂，收入數字不準確，導致國庫報表嚴重失真。有的省開發區財政管理權下放不徹底，配套部門設置不到位，區內外人為調整企業繳稅和申請調庫現象嚴重，造成開發區國庫報表不真實。四是部分開發區財政預算編制粗糙，國庫實施預算監督困難。有的省的個別開發區財政預算編制不規范不精細，加上開發區特殊撥款多，財政人員日常辦理國庫業務差錯多，客觀上增加了國庫審核與監督難度。

三、我國特殊地區國庫設置模式的細分研究

（一）機構設置可行性：效率管理理論分析

近年來，國內外學者多運用數據包絡分析（DEA）對政府公共部門管理效率進行研究。評價政府公共部門效率的DEA基本模型為：

其中，[Ej]為第[j]個部門的效率評價指數，[Xmj]為一定時期內[j]部門使用的m種投入的數量，[Yrj]為一定時期內[j]部門創造的[r]種產出的數量，[Vm]為第[m]種投入的權系數， [Ur]為第[r]種產出的權系數，[s]代表產出種類。

我們可以取到適當的投入和產出權系數[V]和[U]，使得同一組[V]和[U]用于其他評價部門時，沒有超過100%的效率或超過1.0的比率，即：

即可獲得部門p的目標函數

上述目標函數模型是一個包含多個分式的規劃模型，為了用標準的線性規劃軟件來求解這個目標函數，需要進行函數變形。利用Charnes-Cooper對其進行變形，通過把評價部門的投入總和人為調整為總是1.0，即[V1×X1p+V2×X2p+…+Vm×Xmp=1]，得到標準的線性規劃模型：

采用DEA分析軟件對收集到的政府公共部門的投入和產出數據進行實證計算，即可得出公共部門效率評價結果。評價政府公共部門的樣本數量，是由分析中選擇的投入種類數量和產出種類數量所決定，要求n≥2（m+s），這是基于實證發現和DEA實踐經驗。

（二）特殊地區國庫設置的選擇評測框架

從我國國庫的設置管理看，國庫部門雖未從央行單設出來成為獨立的政府公共部門，但從其履職角度出發，可大致視同為一個縮小的政府公共部門，也可采用DEA模型進行效率分析，但在投入產出指標選擇上應更多關注結合經濟社會運行中的相關數據。選擇是否在某個特殊地區設置國庫，要依據將國庫視作政府一個公共部門而綜合分析其是否具有高效率，這可以通過構建一個評測框架并運用DEA模型分析來實現。借鑒效率管理理論的研究成果，構建對政府一個公共部門的分析評測框架，需重點考慮以下因素：政府公共部門管理活動中的投入、成本、產出、效果，公共部門從事管理活動耗費的人力、物力、辦公設施和設備等是投入，為此花費的資金支出就是成本，產出包括提供行政服務的直接產出和決策執行活動的間接產出等，效益則主要體現為社會經濟發展、綜合環境改善、居民滿意程度等。

本文將國庫視作一個特殊的政府公共部門進行一般研究。結合當前政府對開發區綜合評價相關指標的取舍，以及特殊地區國庫設置實踐的成效和出現的問題，選取人力資源和財力資源投入作為投入指標，公共預算收入、稅收收入、國庫業務筆數、預算撥款單位數量、納稅企業數量、可節約社會成本②作為產出指標，初步構建的投入X和產出Y指標框架，選取同一地市或相鄰地市的幾個特殊地區（n≥2m+2s）同一時點的指標數據，運用DEA solver pro5.0軟件計算就可以得出開發區A、開發區B等特殊地區的得分，以此評測這些特殊地區設置國庫的運轉效率。

（三）國庫設置DEA評測得分的運用

選取我國S省6個地市的18個開發區2017年末的實際數據為例，運用DEA solver pro5.0軟件進行分析說明，如表2、表3。

運用DEA分析得到地區A、地區B等幾個特殊地區的得分，其中最高分1.0表示最有效率，0.8—1.0表示較有效率，0.6—0.8表示基本有效，低于0.6則表示無效率。我們可以根據這個DEA評測得分，研究確定是否在某一特殊地區設置國庫問題，具體情況如表4。

以上DEA評測得分是基于CCR模型計算的結果，也就是假定在規模報酬不變情況下的技術效率。選取同一地市或相鄰地市的幾個特殊地區進行比較，是因其所處的政策、地域、技術等環境因素大致相同，對DEA評測結果的影響最小化。

（四）特殊地區國庫設置模式細分研究

1. 機構設置模式細分。

模式一：單獨設立國庫。通過DEA評測最有效率（得分1.0）的地區，可以考慮單獨設立國庫機構，成為央行的外置部門（見圖1）。如在省轄特殊地區設立，可確定為中心支庫級別;如在地市特殊地區設立，可確定為支庫級別。出于安全和成本因素考慮，機構辦公可依托地區政府或財政機關大樓，但必須與財政的內部部門實質性分開。此模式適用于經濟規模勢大力強、國庫業務額大量多、距離中心地偏路遠的特殊地區。

模式二：央行代理細分庫。對于DEA評測弱有效（得分0.8—1.0）的地區，可以考慮在地市中心支庫以上同級國庫中設立細分庫，由央行代理細分庫（見圖2）。如對省轄特殊地區可在央行省分庫內部再分設開發區中心支庫，對地市特殊地區可在央行地市中心支庫內部再分設開發區支庫。對DEA評測最有效率的地區，如果距離省庫和地市庫不太遠，也可以考慮采用此種模式。

模式三：商業銀行代理國庫。對于DEA評測基本有效（得分0.6—0.8）的地區，國庫可設可不設，視具體發展實情而定。如需設立國庫，可由縣支庫設細分庫代理，或直接由商業銀行代理（見圖3）。此模式適用于業務量不太大、轄內部分商業銀行具備代理國庫的充分條件，完全可由商業銀行代理國庫，央行負責日常的指導和監督的地區。

2. 人員配備模式細分。單獨設立國庫的人員配備：在省轄特殊地區單設國庫，央行業務人員配備需保持5—7人，任命一名機構負責人和國庫業務主管，業務人員學歷要求本科以上達100%、35歲以下占比不低于30%。在地市特殊地區單設國庫，央行業務人員配備需3—5人，確定一名國庫業務主管，在地市國庫科設有2人兼崗開發區國庫業務，國庫科科長直接負責，業務人員學歷要求本科以上達50%、35歲以下占比不低于30%。

央行設立細分庫的人員配備：在央行省分庫內部設開發區細分庫，業務人員配備需3—4人，并安排2—3人兼崗，確定一名開發區國庫業務主管，業務人員學歷要求本科以上達100%、35歲以下占比不低于30%。在央行地市中心支庫內部設開發區細分庫，業務人員配備需1—2人，并安排2—3人兼崗，確定一名開發區國庫業務直接責任人，業務人員學歷要求本科以上達50%、35歲以下占比不低于30%。縣支庫代理的，業務人員配備要求與中心支庫細分庫一致。

商業銀行代理國庫的人員配備：央行國庫確定2人具體負責商業銀行代理國庫的業務指導與監督，其中1人為直接責任人。商業銀行需安排2—3人專職從事國庫代理業務，1—2人兼崗，確定其中1人為國庫業務主管，業務人員學歷要求本科以上達100%、35歲以下占比不低于50%。

另外，持續加強各級國庫人員的業務培訓，不斷提升其綜合素質與創新能力，也是做好特殊地區國庫設置與管理工作的關鍵前提。

注：

①本文研究的特殊地區是指在當前我國經濟發展態勢下，經省級以上政府機構批準，各級政府在城市規劃區內設立的享受國家特殊優惠政策的高新技術開發區、經濟開發區、工業園區、經濟特區、經濟合作區、農業科技園區、特定產業園區等。

②可節約社會成本指標在獲取上具有復雜性，本文研究的是與國庫業務相關的社會成本，主要包括相關單位來往國庫部門辦理業務的人力和車輛成本，為便于研究，可將其復雜性簡化為距離指標來代替。

（責任編輯? ? 劉西順;校對? ?XS）