論立法中的公民參與

劉豐杰

摘 要：2015年修訂的《立法法》確立了公民參與立法的制度，無疑，法律制定過程中的公民參與程度是檢驗(yàn)法律民意基礎(chǔ)的重要指標(biāo)，也是其科學(xué)性來源的重要依據(jù)。因此，從新的立法法文本出發(fā)，對(duì)此文本進(jìn)行適度的解讀，以發(fā)現(xiàn)公民參與立法過程中存在的瑕疵，在提出在現(xiàn)有公民參與立法的方式的基礎(chǔ)上，完善相應(yīng)方式的程序，使公民參與立法更具有操作性。

關(guān)鍵詞：立法法;合憲性;公民參與;程序

中圖分類號(hào)：D92? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2019）21-0195-02

一、公民參與立法是立法法對(duì)憲法的回應(yīng)

1.公民參與立法的合憲性疑難。我國憲法在序言部分明確宣示：“憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力。”無論是在理論還是實(shí)踐中，這一宣示都得到了各界的承認(rèn)，尤其在法律的制定活動(dòng)中，①總能看到“根據(jù)憲法，制定本法”的語句。因此，從這個(gè)意義上而言，國家的立法活動(dòng)應(yīng)體現(xiàn)憲法精神是我國立法實(shí)踐所遵循的基本準(zhǔn)則。但就我國憲法文本而言，對(duì)于公民參與立法的憲法性文字并未在憲法文本中得到明確表述，憲法文本對(duì)此僅進(jìn)行了宣示性規(guī)定（憲法第二條），且通過該宣示性規(guī)定同樣難以直接得出公民可以參與立法的結(jié)論，公民中存在的敵對(duì)勢力和敵對(duì)分子難以成為人民的一員而參與到行使國家權(quán)力的序列之中。②

2.公民參與立法的合憲性解讀。面對(duì)上文中提及的語義性障礙，雖然這種障礙存在一定的合理性，但這一障礙明顯不符合社會(huì)的普遍預(yù)期，最直觀的理由是公民中的敵對(duì)勢力和敵對(duì)分子對(duì)整個(gè)公民群體而言只是少部分，因?yàn)樯贁?shù)的原因而剝奪多數(shù)的權(quán)利不符合人們的經(jīng)驗(yàn)法則。這一理由可以使上述疑難得到有力的解釋，其結(jié)論是我國憲法中可以行使人民權(quán)利的公民應(yīng)當(dāng)是未被列為敵對(duì)勢力和敵對(duì)分子的人，即可以參與立法的公民限于人民的范圍。不管是在歷史意義上還是法律意義上，敵人顯然不能獲得實(shí)質(zhì)性的公民資格，1875年美國聯(lián)邦法院法官坦尼在斯科特案件中做出的判決為此提供了注解。在該案中，坦尼將美國人分為美國公民和黑人，黑人雖然不是美國公民，但與外國人不同，他必須效忠美國。盡管這一判決難以為今天所接受，但其中透露出的信息卻值得重視，即敵人作為中國公民不能得到普通公民所具有的政治權(quán)利是有理由的，這既有歷史的依據(jù)，更是為了維護(hù)憲法的尊嚴(yán)。

3.立法法對(duì)公民參與立法的回應(yīng)。立法法在第5條中原則性地繼承了憲法關(guān)于公民參與立法的安排：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)。”可以看到，就法律文本而言，憲法和立法法都保持了默契（毋寧是立法法維護(hù)了憲法的權(quán)威），將參與立法的主體限于人民，這一限定并未剝奪非敵人之公民的合法權(quán)利。憲法文本中關(guān)于公民身份的表述為：“凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國的公民。”這使公民權(quán)擴(kuò)張到了所有國民，由此可見，參與立法的人民必然都是中國公民。

二、立法法文本中公民參與立法存在的問題

1.現(xiàn)行立法體制存在資源分配不均的風(fēng)險(xiǎn)。我國的立法活動(dòng)由有立法權(quán)的人大進(jìn)行主導(dǎo)，在立法過程中貫徹民主與科學(xué)原則。在這一立法模式下，立法機(jī)關(guān)通過編撰立法規(guī)劃掌握立法的主動(dòng)權(quán)，由此在立法過程中占據(jù)著絕對(duì)的支配地位。這一制度設(shè)計(jì)可以使得立法效率顯著提高，但由于制度設(shè)計(jì)導(dǎo)致其體現(xiàn)出明顯的不透明性，使得普通公民只能以“知曉結(jié)果”的方式參與其中——其實(shí)也無法參與其中。導(dǎo)致立法工作的重心具有明顯的傾向性，其結(jié)果必然是在立法工作計(jì)劃之列的群體會(huì)率先享受到立法紅利，而其他社會(huì)群體的訴求則不能及時(shí)得到法律的回應(yīng)。

2.立法過程中公民參與的廣度尚有欠缺。就公民參與立法而言，最為直接的途徑莫過于對(duì)依然形成的法律草案表達(dá)意見，這實(shí)際上是將公民參與立法的途徑片段式地限定在某一立法階段。如此一來，其結(jié)果必然是只能針對(duì)已經(jīng)形成的法律草案進(jìn)行片段式的理解，難以做到全面、客觀的分析，對(duì)立法草案發(fā)表的意見，其科學(xué)性、可采納性難免有所欠缺。如此一來，公民基于殘缺的認(rèn)識(shí)參與立法，難免會(huì)與立法期待不相符，不僅會(huì)浪費(fèi)立法資源，同時(shí)對(duì)于公民參與立法的質(zhì)量也難免會(huì)有所折扣。

3.公民參與立法的反饋機(jī)制不健全。在立法的運(yùn)行過程中，雖然大多數(shù)公民都對(duì)法律為其分配利益報(bào)以期待，但在現(xiàn)實(shí)中，與公眾對(duì)于立法參與的強(qiáng)烈熱情形成鮮明對(duì)比的是，公眾參與立法的反饋機(jī)制還不健全?！读⒎ǚā冯m然對(duì)反饋機(jī)制進(jìn)行了原則性規(guī)定，但相關(guān)部門仍然沒有建立起相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。要保證公民參與的有效性，就不能局限于公民提意見的范式，還需要對(duì)公民的意見進(jìn)行有效的答復(fù)。否則，在立法機(jī)關(guān)長時(shí)間的沉默中，不僅會(huì)打擊公民參與立法的積極性，也會(huì)使法律的權(quán)威遭受質(zhì)疑，這不僅對(duì)法律本身不利，也無益于社會(huì)資源的合理分配。

4.聽證會(huì)、論證會(huì)具有不可操作性。聽證會(huì)、論證會(huì)是《立法法》明確規(guī)定的公民參與立法的兩種形式，在《立法法》全文中，對(duì)于聽證會(huì)和論證會(huì)這兩種形式，法律條文僅粗淺地列舉了召開聽證會(huì)與論證會(huì)的情形，卻并沒有具體規(guī)定如何實(shí)施。另一方面，即使順利舉行了聽證會(huì)或論證會(huì)，但法律條文對(duì)于其結(jié)論的效力卻沒有明確的態(tài)度。從法律條文的措辭來看，聽證、論證的結(jié)論向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告即可，而對(duì)于報(bào)告之后的后續(xù)事務(wù)卻含糊不清，這對(duì)于公民參與立法的質(zhì)量來說，還是存在不小的瑕疵。

三、對(duì)我國公民參與立法的思考

優(yōu)化的程序不僅能為立法質(zhì)量的提高提供技術(shù)支持，而且也必然提升立法的社會(huì)化水平，使所立之法的程序“含金量”在公眾的普遍認(rèn)可中得以回報(bào)。因此，建立有效的表達(dá)程序是可能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

1.制定公民參與法律制定過程的相關(guān)程序法。公民參與立法的過程不應(yīng)當(dāng)局限于參與法律草案的討論環(huán)節(jié)，讓公民更大程度上參與到立法環(huán)節(jié)之中可以進(jìn)一步保障公民參與的質(zhì)量，如可以吸收公民參與提案、進(jìn)行立法后評(píng)估等。對(duì)這些立法過程可以分別規(guī)定相應(yīng)的程序，確保操作的可行性。如對(duì)提案環(huán)節(jié)，可以規(guī)定公民有權(quán)向人大常委會(huì)提出法律案，人大常委會(huì)就某一問題在有一定規(guī)模的人數(shù)共同關(guān)注的情況下，可以比照人大代表的所提法律案的審議、表決程序進(jìn)行。對(duì)立法后評(píng)估環(huán)節(jié)，則可考慮建立按需評(píng)估制度，首先公民可以申請(qǐng)進(jìn)行立法后評(píng)估，《立法法》規(guī)定的立法后評(píng)估的組織主體在收到申請(qǐng)后，通過與申請(qǐng)者、社會(huì)團(tuán)體、公益代表、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜页浞譁贤ê?，可以在這些主體的充分參與下進(jìn)行評(píng)估。

2.健全公民參與立法的反饋機(jī)制的相關(guān)程序法。在我國尚未健全公民有序參與到立法全過程的立法現(xiàn)狀下，當(dāng)下亟須建立回應(yīng)公民通過各種渠道發(fā)聲的制度。在公民的意見到達(dá)立法機(jī)關(guān)后，立法機(jī)關(guān)必須全面分析、科學(xué)歸納，通過法定部門以各種有效的方式加以回應(yīng)，對(duì)公民意見應(yīng)分別處理：采納的，要在立法結(jié)果中加以體現(xiàn);不予采納的，要在反饋過程中充分說明理由，理由在法定平臺(tái)上加以公示，通過系統(tǒng)的反饋程序，使公民更有序、更規(guī)范地參與到立法過程之中，從而使公民參與立法在更大的程度上得以實(shí)施，保障立法成果的民意性。

3.制定立法聽證、論證制度的相關(guān)程序法。聽證會(huì)、論證會(huì)和《立法法》確立的其他制度一樣，缺乏程序保障。在落實(shí)聽證、論證制度過程中，無論是立法聽證的范圍，還是聽證、論證的參加人都應(yīng)當(dāng)對(duì)其確立一套系統(tǒng)規(guī)范加以實(shí)施。由于《立法法》所確立的聽證范圍概括性強(qiáng)，故聽證、論證的范圍應(yīng)當(dāng)有明確規(guī)范，可以《比照行政訴訟法》受案范圍，對(duì)于可以聽證的具體事項(xiàng)予以列舉（如有關(guān)教育、稅收、價(jià)格與群眾密切相關(guān)的領(lǐng)域明確立法聽證，有關(guān)金融、證券等專業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域明確立法論證）;反之則采用排除的立法模式（如涉及國家秘密、軍事外交的，不予聽證、論證）。另一方面，立法聽證、論證的參與人應(yīng)當(dāng)明確，參與者的目的是試圖影響決策，他不僅作為利益相關(guān)人，更應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)理性人來發(fā)表意見。因此，可以考慮將參與人明確為利益相關(guān)者，再從這類群體中確立聽證、論證代表。

四、結(jié)語

誠然，立法的公民參與是對(duì)依法治國最好的詮釋，立法作為依法治國的第一步，必須要保證其能體現(xiàn)大多數(shù)人的期待，這樣的立法結(jié)果才有存在的基礎(chǔ)。毫無疑問，保證公民有權(quán)且能夠?qū)嶋H參與立法工作，在我國實(shí)施依法治國的偉大實(shí)踐中占據(jù)著基礎(chǔ)性地位，這也是依法治國進(jìn)程中的必修課。我國自改革開放以來，逐步推進(jìn)法制建設(shè)，形成了中國特色社會(huì)主義法律體系，這一體系在不同場合均重申公民有參與到立法過程中的權(quán)利，我國公民參與立法的主要矛盾已經(jīng)完成從沒有權(quán)利依據(jù)到缺乏行使這一權(quán)利的渠道的轉(zhuǎn)變，這是我國依法治國能夠推進(jìn)的基礎(chǔ)。在我國公民參與立法的征程中，需要破除制度壁壘，把抽象的權(quán)利通過一系列的制度設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)化為可以行使的形態(tài)。而要完成這一任務(wù)，首先必須建立起完整的立法程序體系。只有這樣，公民參與立法的權(quán)利才能走向?qū)嵺`，依法治國的偉大征程才能更有底氣。

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