地方政府債務風險的化解

張立

[摘 要]近年來，隨著國家“去杠桿”政策的推進，債務違約事件明顯增多。地方政府債務作為一種政府融資渠道，在一定程度上緩解了地方政府的財政壓力，在城鄉建設中發揮了積極作用，但也給地方政府帶來了債務風險。因其數額較大、涉及面廣、風險較高成為社會關注的焦點。文章在總結地方政府債務發展歷程的基礎上，分析了地方政府債務的現狀和形成原因，有針對性地提出化解之法及需要建設的保障措施，期望能對地方政府債務風險的化解起到借鑒作用。

[關鍵詞]地方政府債務;債務風險;融資“杠桿”

[中圖分類號]F127

1 地方政府債務風險分析

據財政部統計，截至2018年7月底，全國地方政府債務余額已達17萬億元。雖然處于人代會審議批準的20.99萬億內，但已達到81%的高水平。而且，由于已有債務的快速增長，債務管理薄弱，當前和未來的債務償還壓力不斷增長，引發債務風險不斷增加。 在這種情況下，國家發布了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》和《地方政府性債務風險應急處置預案》 等制度，規范地方債務，防范風險。

1.1 地方政府債務發展歷程

地方政府債務不僅包括地方政府發行的債券，還包括建設性債務、消費性債務和政策融資擔保等隱性債券。《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）以來，對地方政府債務的描述已經經歷了從“政府性債務（2014年前）”到“地方政府債券（2015年至今）” 到 “隱性債務（2017年7月至今）” 的變化。 財政部所公布的數據，只包括納入財政預算的地方債，現實中還存在著大量的如政策性融資擔保、 地方融資平臺公司債務、棚改債務、地方“僵尸國有企業”債務、政府購買服務項目形成的債務等政府隱性債務。 由于隱性債務缺乏統一劃分口徑，并沒有具體的數據，但專家學者對此估計測算已超過40萬億，形勢較為嚴峻。地方政府債務經過二十年的發展，共分為四個階段。

1.1.1 1998—2008年為國債轉貸階段

國債轉貸是指將部分國債資金以貸款的形式轉給地方政府的政策，此舉主要是為了應對1998年的金融危機，政府采取擴張性財政政策，以促進地方經濟發展和社會發展。由于《預算法》規定地方政府不允許發行地方政府債券，財政部只能以貸款形式向地方政府交付部分國債。 同時，限定資金去向為國家確定的基建工程，并要求地方政府還本付息。 2006年以后，根據國家的發展狀況，財政政策趨于穩定，政府債券轉貸款政策已經停止。

1.1.2 2009—2011年為代發代還階段

2008年，美國次貸危機引發的全球金融危機給中國的財政帶來了一些壓力。財政部每年批準發放2000億元地方債，由中央政府代為償還。 與此同時，財政部頒布了 “2009年地方政府債券預算管理辦法”，規范和管理地方政府債券，并將其納入地方財政預算，實現規范化管理。

1.1.3 2011—2014年為發債試點階段

2011年，財政部允許地方政府通過財政部代理機構發行地方政府債務。 確定了四個自行發行債務的試點地區。 2013年，又增加了江蘇和山東兩個地區，此階段試點地區的地方債務仍由財政部償還本息，享有隱性擔保。2014年，財政部將上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島作為自發自還地方政府債券和深化地方政府債券改革的試點項目。

1.1.4 2015年至今為全面規范階段

2015年1月1日，新的預算法正式實施，允許政府直接發行債券。 但地方政府不允許通過地方政府融資平臺或企業渠道舉債，且所籌資金只能用于當前債務或指定的公共服務或項目的債務償還，同時必須將其納入地方財政預算。 2018年2月24日，財政部發布了《財政部關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》，為2018年地方政府的債務管理提供指導，強調加強監管和規范追債的必要性，推進地方政府債務風險的解決。

1.2 地方政府債務風險形成的原因

適度運用負債籌集資金用于經濟建設是一種高效推動經濟發展的方式，如果負債規模合理，資金利用高效，償還債務及時，通常不會產生風險隱患。但我國地方政府債券由于管理不到位等多個因素，依然存在較高風險，主要有以下幾點原因。

1.2.1 債務規模失控

我國地方政府債券最大的問題是發行債券不受限制，其主要表現為政府借債的意愿與借債的約束失衡。 在我國經濟高速發展時期，地方政府存在較大的資金缺口，為緩解財政支出壓力，政府借債的意愿非常強烈，雖然預算法禁止地方政府發行債券，而且不允許擔保，但政府借債約束力相對較弱。 由于審計部門審核不嚴格，紀檢部門監督不到位，該法律并沒有落實到位。 尤其是2009年，面對金融危機引發的財政收支壓力，中國人民銀行、國家發展和改革委員會批準地方政府通過融資平臺和企業債券進行融資， 債券發行出現高潮。 無限制發債借款，造成債務規模急劇增長，債務遠遠超出了還債的能力，投資沖動與投資約束失衡。 我國長期實施“趕超經濟模式”，常將政府投資作為推動經濟高速發展的驅動點。 地方政府為了提升政績，具有很強烈的投資沖動，往往舉債開展基建項目。 但與之配套的投資約束卻疲軟無力，有時甚至會獲得鼓勵，舉債誘發的投資增加會導致當地經濟過熱，使國民經濟產生波動。

1.2.2 風險管理缺乏

目前，中國地方政府沒有統一的債務管理機制，風險很大，債務問題頻繁發生。

一是地方債務不包括在預算中，償還債務不能通過預算來保證。盡管在2009年財政部下發的文件中規定，可以將轉債的負債納入預算，但諸如通過融資平臺等變相發行的債務仍未納入財政預算之內，債務風險仍舊存在。

二是發債主體眾多難以管理，進一步擴大債務風險，地方政府債務包括政府直接負擔的債務、擔保的債務、融資平臺及部分企業的債務， 當前政府并未制定出一套科學有效的債務管理機制對不同的發債主體進行統一管理，從而使得債務風險持續擴大。

三是債務監管機制不到位，地方債務不公開透明，從而很難預測債務風險水平。

四是地方債務違約率高，由于我國政府處在強勢地位，違規擔保、延長期限、逾期不還等現象屢見不鮮，高違約率伴隨著高風險率。

五是地方政府風險意識薄弱，缺乏債務預警機制，從而增加了風險程度。

六是缺少嚴格的監督，監督部門對于地方政府違規變相發債等不作為，未能嚴格履行監督審查責任。

1.2.3 債務使用低效

債務所籌資金的投資收益是債務償還的主要來源，直接決定著債務風險水平，如果投資收益不好，將會降低地方政府償債能力，從而增加債務風險。地方政府使用債務籌集資金的效率通常差強人意。

一是負債投資不計成本。由于地方政府不允許發債融資，不得不通過變相發債、私下交易等方式發債，從而增加融資利率，加大到期償還本息壓力。

二是投資效率差。由于地方政府通常將債務所籌資金投資于公共基礎設施建設或公益項目，無法產生經濟效益。 即使用于經濟建設項目，由于債務管理中借、管、用、還四者相分離，使用者不用管到期能否償還，不用重視項目的預期收益，導致債券到期未能獲得足夠資金償還本息。

因此，高成本和低效率資金的使用大大降低了地方政府債務償還的能力，這是引發債務風險的重要因素。

2 化解風險的思路與方法

面對形勢如此嚴峻的地方政府債務風險，根據其產生的原因，應從控制新增與化解庫存兩方面來防范和解決地方債務風險。 一方面，堅決遏制隱性債務增量。 加大對風險源頭的控制力度，實施嚴格的預算約束和全面的項目審核，堅決制止違法違規融資擔保行為， 對于通過 PPP、政府投資基金等方式變相舉債行為應堅決查處，嚴堵“后門”，有效遏制隱性債務增量;另一方面，妥善消化隱性債務存量。 嚴格落實屬地管理責任。 同時提高投資管理效率，通過有效使用資金、盤活各類資產化解存量隱性債務。 具體措施有以下幾項。

2.1 強化預算要求，嚴格執行預算

促進預算改革，合理有效地利用債務所籌資金是化解風險的首要方法。 目前，地方政府面臨的問題是雙向的。一方面，地方政府債務規模迅速增加，債務償還風險持續增加;另一方面，債務所籌資金并未得到高效合理的使用，資金短缺和資金剩余存在一定的不對稱性，資金使用存在著一定的浪費現象。 因此，強化預算要求，嚴格執行預算是解決這一問題的關鍵。

2015年，新的“預算法”正式實施，地方政府獲準舉債，但舉債額度被設定，債務需要納入預算管理，這為地方政府擴展了一個靈活的融資渠道。 同年，財政部對債務發行主體，債務發放金額和預算調整等問題制定了明確的規定。 不允許地方政府通過融資平臺或企業渠道舉債，一般債券發行額度不允許超過國務院確定的本地區一般債券規模， 債券發行費、本金和利息償還以及收支計劃都包含在一般公共預算管理中。這些政策對于規范債務融資有著重要作用，隨著債務管理的完善，預算管理也相應調整。專項債券應納入政府性基金，一般債券應納入一般公共預算，使預算報告更加準確合理。 因此，地方政府應切實落實規定，合理編制預算，高效利用資金，杜絕資金閑置狀況。 綜合分析地方債務類型、期限結構、財政實力、可變現資產和資產變現能力，逐一制定合理可行的債務解決方案。

2.2 建立評估問責機制，積極解決舊債

除了有效抑制債務增長外，穩步減少債務存量也是降低債務風險的重要途徑。 根據組織部的規定，地方債務已成為評估官員的重要指標，離任時遺留不合規債務要追究責任， 禁止違法違規舉債。

近年來，許多地方政府已采取積極措施解決政府債務問題并取得良好效果，值得學習。 一是建立激勵制度。對高效化解政府債務的下級政府給予獎勵，提高其解決債務的積極性; 二是建立約束制度。對于新增債務要求“誰舉債，誰還款”，如果債務還未償還完畢，直接負責人不允許升職、調崗和漲薪。 引導培養正確的政績觀，將政府債務納入政績考核范圍，規定各級政府要對本地區的地方債務負責任。

2.3 整合投融資，重視投資效益

風險控制和財政可持續性是投資和融資的核心問題之一。有專家指出，地方政府的借貸方式多種多樣，沒有統一的管理制度，這是地方政府債務風險的根本原因。 事實上，考慮到融資和投資，可以發現地方政府面臨的巨大風險存在于投資而非融資領域。 如果投資不能獲得預期報酬，即使貸款減少，風險也會增加; 如果投資能夠達到預期的效益，即使貸款增加，風險也會降低。

因此，提高投資效率，盤活資產是解決地方政府債務風險的有效手段。 以前，許多地方政府在新興戰略產業進行盲目投資，無論當地是否適合，也無論行業現狀就大量上馬，例如，光伏行業。 然而，從國家的角度來看，這樣的戰略是有問題的，因為地方政府爭先進入光伏產業，將導致行業產能過剩，許多光伏企業難以繼續被迫破產。 因此，投資機制和投資方式的選擇和創新非常重要。 我們需要合理利用資金，提高投資效率。總體來說，對于規范政府投資行為的重要性要遠高于規范融資行為的重要性。

地方政府應切實落實相關規定，推動融資平臺轉制進程，減少地方政府融資主體數量，從而有效控制政府現有債務，同時，成功地遏制新債務的無限增長，有效降低地方政府債務的風險。

2.4 加強信息披露與審計監督

促進地方政府債務信息披露是降低地方政府債務風險的有效手段。應盡快完善債務信息披露機制，使債務信息更加公開透明。

地方政府債務信息應及時向全國人民代表大會和公眾宣布，包括：政府收入和支出，財政儲備余額和或有負債估計值等財政經濟信息; 債務成本（本金加利息）、償債計劃等債券信息; 投資項目所需資金，年度投資計劃和潛在風險評估等項目信息。 地方政府應找準債務公開與保密之間的平衡點，不斷提高債務信息透明度，逐步擴大債務公開的范圍和內容，積極接受公眾監督，積極配合審計部門檢查，降低地方政府債務風險。

3 推進風險化解的保障措施

有效的治理方法是需要有力的措施來保障的，為了使化解地方政府債務的措施行之有效，需要推進保障措施的實行。

3.1 加快政府會計制度改革

目前，中國地方政府債務規模統計尚未規范，導致總債務不確定，難以真實反映當前的債務信息。 因此，應該推進政府會計制度改革，確立債務統計口徑，科學確定存量債務金額，為債務風險解決措施打下堅實的基礎。

我國應盡快建立統一的政府會計制度和債務核算標準，真正反映政府的財政狀況，預算執行情況，盡快建立地方債務信息管理系統，著重清查隱性地方債務。 對于中央政府的重大政策而形成的政府債務，如棚戶區改造，應單獨進行統計、核算、檢查和評估，并改善地方政府債務的公共披露制度。

3.2 建立預警機制

面對債務風險，提高風險意識尤為關鍵。部分政府官員的風險意識不足，財政制度又難以有效識別、預警和防范債務風險。因此，在準確評估債務風險的基礎上，政府應建立一套全面的債務風險預警指標。 政府應當將償債率、債務負擔率等反映風險程度的指標，以及政府一般公共預算、財政收支狀況等反映財政實力的指標納入指標體系。 此后，對于指標情況應實時監測，發生異常時及時意識到問題嚴重性并采取有效措施，及時防范風險。

3.3 強化債權人約束機制

解決地方債務風險過高的問題，不僅是地方政府的責任，金融機構也應在其中扮演重要角色。因此，在加強對地方政府的管理與約束的同時，亦應加強對債權人的管理。 銀行、券商等金融機構在發行債券、提供資金時應遵守監管要求，嚴格按照信貸管理規定提供融資，切實加強風險識別和風險管理。 地方政府在對地方項目進行擔保時應格外慎重，嚴守法律法規的紅線。在對于項目的風險管理和控制上，作為項目主要融資方的金融機構也應承擔相應的責任。

總體而言，地方政府債務風險仍在可控范圍內。 不過，一些地區有出現債務危機的可能。 因此，應加強對地方債務風險的識別和預警機制的建設，應當認真預防區域與系統風險，使我國地方政府債務平穩高效地服務于社會建設。

參考文獻：

[1]喬寶云. 化解地方債風險需要標本兼治[N].中國財經報，2018-03-27（005版）.

[2]劉尚希. 中國地方債務龐大規模不足懼 提高投資效率與控風險應并重[N].中國經濟導報，2016-08-16（B02）.

[3]馬海濤，崔運政.地方政府債務納入預算管理研究[J].當代財經，2014（6）：23-31.

[4]趙云旗.地方政府性債務風險防范研究[J].財會研究，2013（3）：5-13.

[5]李臘生，耿曉媛，鄭杰.我國地方政府債務風險評價[J].統計研究，2013，30（10）：30-39.