地方融資平臺類企業財務融資模式改革探討

張遷

[摘 要]我國現有地方融資平臺公司普遍具有市場化主體不明確、資金缺口大、債務負擔重等行業特征，在國家宏觀財政貨幣政策收緊的背景下，該類企業的融資成為一大問題。文章從該類企業融資改革的必要性入手，針對現有行業現狀，嘗試提出相應的投融資改革措施，以資參考。

[關鍵詞]地方融資平臺;招商引資;投融資模式改革

[中圖分類號]F832.39

1 引 言

改革開放以來，我國各省市區均涌現了大量的功能區，名稱五花八門，譬如經濟開發區、自貿區、商務區、保稅區、高新區等，在貨幣政策寬松時期，這些功能區為地方的招商引資和海量投資提供了載體和平臺功能，從拉動GDP、增長就業到提升財政收入等方面均極大促進了地方經濟增長。在法律形式上，這些功能區內的投資開發企業紛紛以“××投資公司”“××開發公司”“××發展公司”（以下統一簡稱“平臺公司”）的名義存在，本身具備準政府功能，承擔在地方政府和銀行間牽線搭橋，融通資金并進行功能區開發建設、招商引資、產業服務的功能。隨著國家宏觀貨幣政策的收緊和對地方融資平臺的清理，以往依托于各級政府的平臺公司紛紛面臨投融資機制的轉型問題。簡言之，就是要進行市場化改革，從地方財政體系中剝離，成為獨立的市場主體。

2 平臺公司投融資現狀及問題根源

現行平臺公司一般由地方政府旗下的國資公司出資設立，起源于分稅制改革。從創立之初，就依托于地方財政，承擔各類功能區土地開發、市政能源配套和招商引資的任務。在人事任命、項目投資、融資舉債等方面與地方政府有著千絲萬縷的聯系。因現行法律法規明確規定各級地方政府不得直接參與民商活動，不得為各類債務提供擔保，平臺公司實際上承擔著為幕后的地方政府站臺的職能。[1]以下是現行平臺公司投融資的特點。

（1）現行平臺公司通常配資高，財務結構貌似合理，但實際結存資金并不高，只是承擔著在地方財政和各大銀行間提供資金通道的職能。通常，實收資本只在平臺公司打個轉，然后就以各類往來款名義回到了地方財政手中。

（2）平臺公司的主要職能是土地開發和市政能源配套建設，即土地平整、場站建設、各類管網配套（水電氣熱污）等。平臺公司以應收地方財政的土地補償款作為抵押要件，向銀行申請貸款。待政府回購土地后，再行償還銀行貸款本息，不足部分由地方政府以地方稅源進行轉移支付。地方政府實現財政收支平衡的關鍵點取決于招商引資的進度和力度，以及所引進項目的含金量（上繳稅負對地方財政的貢獻度）。

第一，現行投融資機制存在的突出問題。當下，因各地功能性開發區過多過濫，為爭奪投資項目，相互間競相壓低土地出讓金，甚至出現對引資企業用地零作價的極端情形;同時，部分功能區前期調研不足，出于GDP偏好，很多配套項目缺乏充分論證，導致很多市政能源類場站建設過于超前，產能閑置嚴重，資金使用效率低下。此外，地方平臺公司利用地方政府信用為其舉債進行背書，當資金循環出現問題，發生償付不能情形時，地方政府的信用嚴重受損。

第二，問題的根源——政企不分。從平臺公司誕生的那一刻起，從頂層的資本來源、高管任命到重大決策、日常管理均存在政企一家的現象。平臺公司班子成員納入各級地方政府組織體系進行管理，由政府直接任命、考核;在實質運作中，基本上按照政府指令辦事，堅持政治效益和社會效益為先，經濟效益軟約束，長期習慣于被動式的任務清單式管理，基本沿襲請示、批準、實施，且一事一議的行政化管理模式，缺乏成本意識和自主性，導致沒有動力提升經營運作的效率。[2]

此外，融資平臺工作所涉及的領域較廣，涵蓋市政基礎建設、城建投資開發、公用工程供應諸多方面，涉及政策法規龐雜，缺乏整體的戰略方向，致使融資效率和融資效果大打折扣。最典型的表現就是賬面資產總量看似很大，但實際有效的資產有限，且以非經營性資產居多，有限的經營性資產產生的現金流因政策性虧損（如公用工程項目）而無法覆蓋日常生產運營投入。

3 平臺公司轉型的政策動因

近年來，地方政府債臺高筑，在房地產行業持續收緊的背景下，土地財政已經難以維繼，致使地方債的償付頻頻出現違約，嚴重影響各級政府信用。

為避免金融行業出現系統性崩盤風險， 2017 年 1 月，國務院辦公廳出臺的《關于促進開發區改革和創新發展的若干意見》中明確提到：各地方政府的平臺公司要積極推行政企分開、政資分開，實行管理機構與開發運營企業分離。支持符合條件的開發類企業在境內外資本市場上市、掛牌融資，降低各類債權性融資比例，積極吸納各類社會民間資本，拓寬直接融資渠道。

2017年 9 月 21 日，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》中指出：“加強政府或有債務監管。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。地方政府要加強對或有債務的統計分析和風險防控，做好相關監管工作。”[3]

2018年 4 月 26 日，《國務院關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》中指出：“加快政府職能轉變，處理好政府和市場的關系，進一步規范融資平臺公司融資行為管理，推動融資平臺公司盡快轉型為市場化運營的國有企業，依法合規開展市場化融資，地方政府及其所屬部門不得干預融資平臺公司日常運營和市場化融資。”

2018 年 8月 23 日，財政部《關于堅決制止地方政府違法違規舉債遏制隱性債務增量情況的報告》中提出：“支持轉型后的國有企業依法合規承接政府公益性項目。”

2018 年 10月 9 日，國家發展改革委《關于實施 2018 年推進新型城鎮化建設重點任務的通知》中指出：“分類穩步推進地方融資平臺公司市場化轉型，剝離政府融資職能，支持轉型中的融資平臺公司及轉型后的公益類國有企業依法合規承接政府公益類項目。”

2018 年 11月 28 日，財政部《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》中指出：“除購買地方政府債券外，不得直接或通過地方國有企事業單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資，不得違規新增地方政府融資平臺公司貸款。”

從國務院到各部委各類指導性意見、規范文件和禁令出臺的背景來看，對地方債的整頓力度越來越強，措辭越來越嚴厲，頻次越來越高。中央對傳統的地方融資渠道已經劃定了雷區，枚舉了各類負面清單。可以說傳統的融資模式已經走到盡頭了。

4 平臺公司投融資模式改革探討

在強監管背景下，各類平臺公司必須轉變思維，加強頂層設計，積極融入市場。通過頂層合作機制設計和新型政企契約關系的搭建，盡快成為區域產業發展的綜合解決方案提供方，在區域的產業規劃定位、產業招商、產業運營、產業投資、公共服務平臺搭建等全產業鏈條中尋找能產生正向現金流的優質業務，適時引入有產業資源的社會民間資本，實現共生共贏。

4.1 依法合規承接地方政府的公益性項目

《財政部關于國有資本加大對公益性行業投入的指導意見》中對承接公益性項目的表述：“放大國有資本功能，引導民間資本投入公益性行業。在水電氣熱、公共交通、公共設施等提供公共產品和服務的行業和領域，根據不同業務特點，加強分類指導，推進具備條件的企業實現投資主體多元化。通過購買服務、特許經營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業參與運營。”

PPP或混改即是解決投資主體多元化的有效手段之一。京投公司采用授權建設經營模式（ABO），由政府授權該公司履行北京軌道交通行業的業主職責，企業按照授權負責整合各類市場主體資源，提供相關行業項目的投資、建設、運營等整體服務。政府履行規則制定、績效考核等職責，同時支付企業授權經營服務費，以滿足其提供全產業鏈服務的資金需求。

事實上，在棚戶區改造、移民搬遷、脫貧攻堅等公共基礎設施以及環境保護、節能節水、市政道路、橋梁、綠化等市政公用事業、土地開發等公益性項目建設業務方面，轉型后的平臺公司均可通過政府的委托代理模式重新獲得政府公益類項目的投資權，同時地方政府也可以通過給予特許經營權、運營補貼等模式，充分利用公益性項目資產未來形成的政府性基金收入，滿足轉型后的政府平臺公司日常運轉及融資需求。

PPP或混改的本質核心，是通過在地方政府與平臺公司之間簽署授權委托建設經營協議，切割政企的行政性關聯，將債務顯性化。通過授權代理模式，各類平臺公司依法取得該類項目的投資建設經營權，可正常進行市場化融資，且資金機制更有保障。同時，政府的職能角色從運動員變更為裁判員，履行游戲規則制定和績效考核的任務，讓平臺公司告別“代籌資、代建設、代還款”的“三代”公司。

4.2 提高經營性資產的使用效率

經營性資產大多聚焦在水電氣熱等行業，在舊平臺公司下，受限于融資模式，往往是建管分離，其典型弊端是建設與運營主體分離，即管建設的不管后續運營，負責運營的對建設沒有話語權，因為建設質量、建設工期等問題導致后續運營嚴重虧損。在新的平臺公司中，應牢牢樹立“廠網一體化”的思路，即投資建設運營一體化，通過系統化管理降低全生命周期成本。

根據“同業合并、精簡高效”的原則進行重組整合，發揮各業務板塊之間的協同效應，從而提高平臺公司的融資能力。合并平臺公司，組建新的綜合性集團。可以將業務相同或者互補的平臺公司進行專業化合并。通過強強聯合、優勢互補，充分發揮規模經濟效應，標準化管理，既有利于實現自身融資能力的提升，也能有效降低管理成本。

參考文獻：

[1]王志剛.新時期平臺公司融資及轉型研究[J].企業改革與管理，2019（5）：113，119.

[2]沈金紅.關于地方政府融資平臺公司融資的分析[J].時代金融，2017（2）：106，109.

[3]劉娜，陳含旭.淺論緊縮政策下地方政府平臺公司融資的現狀及應對策略[J].財經界（學術版），2016（11）：51.