鄉村振興視角下亞洲典型國家土地集約綜述

王翱航

（上海工程技術大學 管理學院，上海 201620）

一、引言

2017 年10 月在中國共產黨第十九屆代表大會上習近平總書記提到了“鄉村振興”這一概念，隨后中共中央辦公廳、國務院辦公廳共同發布了《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》，是中國三農問題發展的一個新起點。亞洲典型國家實施過類似于鄉村振興運動，20 世紀70年代的日本造村運動鑄就“一村一品”，帶動1.5次產業發展；20 世紀70 年代韓國“新村運動”，使韓國農村面貌煥然一新，鄉村文明得到了發展。亞洲典型國家的鄉村振興經驗對我國的鄉村振興有著重要的參考作用。

在《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中提出鄉村振興，產業興旺是重點、生活富裕是根本。通過研究發現有些國家是在鄉村振興之前就開始土地集約，如日本；有些國家是在鄉村振興進行一段時間后才開始土地集約，如韓國。這兩個國家的農村產業興旺和農民生活富裕離不開土地集約的作用，通過土地集約使農業規模化、機械化生產成為可能。日本20 世紀60 年代開始土地集約，土地集約的特點為立足本國國情，因地制宜，使平均耕作面積擴大了50.4%。韓國20 世紀70 年代開始土地集約，土地集約的特點為徐徐推進，使平均耕地規模提高了1.5 倍。

本文的結構如下第二部分分析了亞洲典型國家土地集約時的工業化和城市化程度；第三部對亞洲典型國家的土地集約的國家政策進行整理；第四部分對土地集約的成就進行了整理；最后一部分總結出亞洲典型國家土地集約的經驗。

二、工業化、城市化是土地集約的先驅條件

（一）工業化是鄉村振興的基礎

通過對亞洲典型國家土地集約經驗的分析發現，亞洲典型國家都是在工業發展的基礎之上開始鄉村振興，通過工業反哺農業使農業具有競爭力。

工業化發展為鄉村富余勞動力提供工作機會，使農業人口減少；工業化也使政府財力加強有更多的資金可以投資于農業；工業化也為農業的機械化提供了技術支持。同時工業化也希望農業生產率提高為工業化提供更多必要的原材料以促進工業化的發展。

二戰中日本因為發動侵略戰爭而付出了沉重代價，戰后日本被美國占領，國內發生嚴重通貨膨脹，國民經濟幾乎崩潰。在美軍的指導下，日本開始現代化進程，20 世紀60 年代日本成為世界第二大經濟體，并且成為世界上最先進二十個工業國成員之一[1]。由于日本工業化的發展，第二產業和第三產業吸引了大量農民，出現了大量的兼業農民，為農村土地集約提供了可能，經濟的發展也使得政府有更多的資金支持農業。

韓國在二戰前就為農業國家，二戰后更是因為局部戰爭影響，工業化緩慢進行，1962 年韓國工業化開始快速發展，1974 年GDP 增速為11.2%[2]。韓國第一個和第二個五年計劃之中基本上是以工業和服務業為主要發展對象，農業發展基本停滯，城鄉形成巨大反差，城市比農村更有吸引力。另外快速的工業化為政府提供了大量的建設基金，使政府有足夠的資源來發展農村。

表1 1960—1990 年亞洲典型國家產業結構的變化

由表1 可知，亞洲典型國家產業結構從20 世紀50 年代開始發生變化，第一產業和第三產業發生巨大變化，第二產業基本平穩。第一產業所占比重大幅下降，第三產業大幅上升，從時間上二戰后各國農業在產業結構中的比重持續下降，日本和韓國農業發展較慢，日本在20 世紀80 年代第一產業下降到10%一下，韓國是在20 世紀90年代才達到。從國別上日本第二、三產業在20 世紀60 年代發展迅速使土地集約有了足夠的經濟支持；韓國經濟在20 世紀70 年代得到快速發展，土地集約伴隨著經濟發展開始。

總的來看，工業化的恢復和發展使亞洲典型國家的農業人口不斷減少，為土地集約提供了可能，另外工業化的發展和恢復也使亞洲典型國家政府有大量的資源來支持農村建設。

（二）城市化是土地集約的前提

工業化必然會帶動城市化的發展，城市化反過來會促進工業化的發展。同時城市化也會對農業產生影響，儲德平等（2015）[3]通過DSR 模型推斷出城市化會對農業產生正向影響，原因在于人口的城市化是農村人口城市化，農民的減少使得土地集約成為可能，農業可以規模化生產。

日韓兩個后興工業化國家，因為其工業化化發展與洲美國家相比起步較晚所以其城市化水平相對較低，但是實施土地集約化戰略時城市化也達到了50%以上。戰后日本農村人口已經少于總人口的一半，1950 年城市化率為53.4%經過近二十年的發展1970 年城市化率達到71.9%，隨著城市化率的升高日本出現了大量兼業農民，使得農民平均擁有土地數量有所上升，但是與歐美國家相比依然較少。韓國的工業化起步晚但是發展速度快，所以城市化發展速度也較快，1950 年韓國城市化率為21.4%處于城市化中的初級階段，但是到1980 年韓國城市化率已經達到56.7，而此時正是韓國新村建設的關鍵期，同時也是土地集約政策的發力期。

城市化給農村發展帶來了挑戰，因為城市吸引的多是勞動資源豐富的年青人，造成了農村的空心化和老年化，使農村發展乏力。但同時城市化為農村發展帶來了機遇，農業人口的減少，使得土地集約成為可能。

三、政府支持是土地集約的重要保障

政府是土地集約的推手，為了促進農村地區的發展和提高本國農業在世界農業競爭中的競爭力，亞洲典型國家在農業振興運動的開展中都制定了相應促進土地集約政策。

（一）逐漸松綁、突出租賃、利用社保的日本模式

因為特殊的地理環境，日本農業被稱為國防戰略。因為地形和歷史原因，日本農業經營規模狹小。為了實現農業的規模效應政府一直在努力，日本1980 年平均經營規模為1.17 公頃，農業經營規模與其他亞洲國家相比排在前列。

1.土地政策的逐漸松綁。20 世紀50 年代為了實現耕者有其田和消滅對佃農的剝削，日本在美國的干預下開始了土地改革，土地從地主手中分散到農民手中，農業經營平均規模小，土改完成后農戶平均耕地面積額為0.817 公頃，不利于產生規模效應和采用耕作機械化，為了防止形成新的地主，1952 年《農地法》還規定，擁有土地不能超過三公頃。

20 世界60 年代隨著經濟的發展政府意識到土地集約的重要性，日本政府開始逐步進行土地集約，但是整合力度小，1969 年政府制定了《農業振興地域整備法》規定在必要時，可以對農業振興地域的土地，進行交換分割和合并，這一法律主要是在農業振興區對土地進行整合。1970 年政府加大土地集約力度，對《農業法》進行第二次修改，從法律上取消了擁有最高土地數量的限度，規定了農戶擁有土地的最低限度為0.5 公頃，這就為農民擴大經營規模給了法律支持。

1980 年政府出臺了《農用地促進法》目的在于促進農用地使用權的確定和轉讓以及所有權轉讓，主要是對于具有農用地權利的人組成的社團，按照農用地使用的有關規定，以農用地的有效利用和綜合利用為目的，實施集中耕地、提高農業勞動效率等措施，改善為采取這些措施必要的農用地改變關系的事業，此法還加強了農協在土地集約中的作用，準許農業協會經營農業土地，這就使得合作經營成為可能。同年在對《農業法》進行了第三次修改時，放寬了對農業法人的限制，提高了土地集約的力度，使更多形式的經濟體加入農業進行土地集約。

2.規范農地租賃辦法，以長期租賃促進土地集約。1952 年的農地法規定自耕農土地不能出租，封閉了通過租賃來擴大農業經營規模的大門。為了進一步進行土地集約，1970 年對《農業法》第二次修改時還放寬土地出租限制，使土地可以自由出租，那些不在鄉的土地所有者可以通過出租土地使用權的方式可以繼續擁有土地使用權，同時取消地租的最高額限制，地租和市場價進行接軌，從價格上鼓勵土地出租，同時也鼓勵了農業經營者通過租地來擴大自己的經營面積。1980 年對《農業法》進行了第三次修改，放寬了土地租賃金的支付形式，此次修改使“土地歸耕種者所有的最適宜原則”轉變為以土地所有權和使用相分離，來擴大經營規模，改善土地利用率。

3.提高社會保障水平，鼓勵老年農民出讓土地。為了使老年農民退休后能夠體面的生活，加強農業結構調整提高土地集約的力度，1970 年日本政府頒布了《農民年金基本法》。這一法律主要分為經營權轉讓年金和離農給付金，經營權轉讓年金主要是從事農業的未滿65 歲老年人把其耕地轉讓給專業農民即可得到年金；離農給付金主要針對兼業農戶，按照國家規定的方式轉讓其農地給專業農戶時，國家向其支付年金。通過農民年金的方式，擴大了專業農戶的經營規模同時也降低了老年農業從業人員的比例。

日本政府上述關于土地集約的措施，一定程度上促進了土地集約，使得平均農戶擁有土地面積由1950 年的0.817 公頃增加到了1985 年的1.229公頃[4]，雖然增長幅度較低，但是取得了效果。

（二）租購并舉、政府參與的韓國模式

韓國戰后為了響應民眾要求，把從地主手中購買的土地和從日本人手中沒收的土地分給農民，同時為了遏制土地兼并還制定了嚴格的擁有土地的最高上限，規定個人擁有土地的最高限制為3 公頃、禁止土地租賃，規定從事農業生產的只能是農戶，以“耕者有其田”為農業用地的中心原則。

1.土地限制逐步提高，農業參與形式多樣化。1949 年的土地改革中規定所擁有土地的最高限制為3 公頃，不利于土地集約，1972 年政府頒布了《農地保護與利用法》對于土地限制有所放松，規定擁有土地的最高規模上升至10 公頃。后來韓國政府為了糧食生產安全將全國農業地劃分為農業振興區和農業發展區，在農業振興區因為土地質量好，為了充分發揮土地優勢，所以其土地經營規模最高上限在得到當地相關部門的批準后可以達到20 公頃，并且在1999 年在農業振興區的土地限制被取消。2002 年韓國全面取消農田規模最高限制。

20 世紀80 年代社會上呼吁增加農業競爭力和擴大農業經營面積的呼聲高漲。政府從20 世紀80 年代開始制定或者修改法律以促進農業經營規模的擴大，《農林業村發展特別措施法》出臺，規定除農戶外允許經濟組織購買或者租賃農業土地從事農業經營，這表明專門的農業企業可以開展農業經營，大農場開始出現。

2.加強土地租賃。農業土地租賃是擴大土地經營規模的一個模式，在1949 年土地改革時期，為了維護“耕者有其田”的農地核心思想，不允許土地租賃，但隨著工業化和城市化的發展許多農民不直接從事農業經營，特別是年輕農民，造成一些土地活力下降。因為地價的上漲，通過土地租賃來擴大經營規模比直接購買土地劃算，為了應對新的社會現象，1986 年頒布了《農地租賃法》，使農地租賃合法，1994 年又對《農地租賃法》修改進一步下放了耕地管理權，簡化了流轉的程序。20 世紀90 年代韓國政府創辦農地銀行來促進農地租賃。

3.政府直接介入土地集約。為了加強土地集約政府除了放開土地限制之外還采取了一些實際行動親自促進土地集約，20 世紀90 年代，政府農地規模擴張項目和農地銀行項目開始實施，其主要目的是擴大耕地規模，具體措施是通過土地買賣、交換、長期租賃等方式促進土地集中、降低生產成本、提高競爭力，在實施過程中其具體政策受具體情況的影響不斷改變，同時這個項目的實施周期較長，現仍在實施中。農地銀行的主要項目是：農地的出售，租賃，交換，分離與合并；土地交易信息收集和提供；農地復耕；出售受委托的土地；幫助退休農民的生計；雖然其項目眾多但最主要的項目是土地買賣和租賃。20 世紀90 年代韓國政府制定了“老年提前退休及農地年金計劃”以為退休農民發放補貼的方式鼓勵年老農民提前退出農業生產并出售土地。

韓國的土地集約與日本情況類似，并且其具體措施實施較晚所以其土地集約效果還不明顯，截止到2005 年韓國平均農戶經營面積為1.43 公頃，與1970 年的0.93 公頃相比明顯提升[5]，但是隨著政府農地規模擴張項目和農地銀行項目實施，土地集約成效會隨著時間的發展進一步提升。

四、土地集約是農村振興、農民富裕的一個重要前提

亞洲典型國家的農業在提高土地集約水平和一系列的鄉村運動配套政策后都實現了現代化，農業競爭力得到大幅度提高，農村得到了振興，農民收入大幅度提高，城鄉差距大幅度縮小，甚至還出現了農民平均收入高于城市居民平均收入的現象，這些成就的取得離不開土地集約水平的提高。

亞洲典型國家在土地集約后農業產值得到大幅度的增長。日本農業總產值由土地集約前的16 617 億日元增加到集約后的117 563 億日元。韓國農業總產值由土地集約前的8 千億韓元增加到集約后的293 千億韓元。

土地集約的目的在于提高農產品的產量和質量，亞洲典型國家土地集約后農產品產量上都取得了巨大成就。日本1955 年水稻每公頃平均產量為2 081 公斤，1985 年增長到5 010 公斤。1955 年小麥每公頃平均產量為1 032 公斤，1985 年增長到3 644 公斤。韓國大米1970 年每公頃單產為3.27 噸，1997 年已經達到了5.18 噸，增長了58.4%；大豆每公頃單產由1970 年的0.79 噸到1997 年的1.56 噸，增長了97.5%。

土地集約也使得農民收入得到大幅度增加。兩國的農民收入甚至一度超過城市居民收入。1985 年日本城市家庭的年平均收入為496.3 萬日元，比農戶收入的550.3 萬日元低15%。1988 年韓國農村居民人均收入首次超過城市居民，城市居民的人均收入只有農村居民的0.86 為603.1萬韓元。

土地集約對提高農業機械化水平，提高農業經濟具有十分重要的作用，日本、韓國通過土地集約和一系列農業政策不但提高了本國的農業競爭力還提高了農民的生活水平解決了城鄉二元結構問題。由此可見，土地集約對農業的興旺，農民的富裕直觀重要，是鄉村振興運動中不可缺少的一部分。

五、亞洲典型國家土地集約經驗啟示

（一）掌握好土地集約的合適時機

土地集約需要一定的經濟和社會條件，工業化的發展為土地集約提供經濟支持和技術支持并吸引大量的勞動力；城市化的發展能夠大規模的減少農村人口，農民的平均土地面積上升。亞洲典型國家的土地集約是在工業化得到高度發展，且城市化率超過50%的時機下進行的。

（二）完善土地集約法規

亞洲典型國家土地集約過程中政府根據需要及時制定或者修改相關法規，為土地集約打下了強勁的法律基礎。為了加強土地集約，日本對《農業法》進行三次修改，同時還制定了《農業振興地域整備法》《農用地促進法》等法律。韓國通過制定《農地保護與利用法》《農地租賃法》等來保證土地集約的順利進行。對相關法律的及時修改或制定新的法律使農場主在法律的保護下進行土地集約，有助于提高農場主土地集約的積極性和減少土地集約的阻力。

（三）充分發揮土地租賃的作用

隨著經濟的發展，地價必然提高，特別是在人多地少的國家，地價增長速度更快，在高地價時期購買土地會占用農場大量資金，通過土地租賃的方式可以緩解土地集約中資金不足的困境，使農場即擴大了土地規模也不會減少農場在地價之外的其他農業活動支出日本和韓國更是將土地集約發揮到了極致，隨著經濟發展大量農民不再從事農業勞動成為了擁有土地的兼業農民，通過土地租賃可以把這些閑置土地租給核心農戶，不僅有助于土地集約還可以加強土地的利用率。日本政府通過對《土地法》的修改逐步放寬對土地租賃的管制，韓國政府頒布《土地租賃法》支持土地租賃并下放土地租賃管理的權限。通過土地租賃避免了因地價上漲而使土地集約舉步維艱局面的出現。

（四）鼓勵老年農民提前退休，加快土地集約速度

老年農民手中擁有大量的土地，鼓勵老年農民提前退休并出讓土地可以加快土地集約的速度。日本、韓國在土地集約的過程中都曾鼓勵老年農民提前退休，日本出臺了《農民年金基本法》，鼓勵老年農民和兼業農民讓出土地。韓國通過“老年提前退休及農地年金計劃”鼓勵老年農民提前退休。