經濟新常態下財政支農如何助推農業供給側結構性改革

陳志峰 王海平 蘇建華

摘要：在我國經濟發展進入新常態時期，農產品供需關系的結構性失衡已經不可忽視，“供需不均”已成為阻礙我國特色農業現代化發展的瓶頸，農業供給側結構性改革迫在眉睫，財政支農作為政府調控手段，對農業供給側結構性改革具有導向作用和杠桿作用。本文深度分析了新常態下農業發展結構狀況面臨的挑戰和我國當前財政支農的必要性和現狀，剖析我國農業供給側結構性改革的難點和關鍵。在此基礎上，從找準發力支點、創造良好改革條件、提高全要素生產率、提高支農資金效率等方面，提出“十三五”時期財政支農助推農業供給側結構性改革的政策建議。

關鍵詞：經濟新常態;財政支農;助推;農業供給側結構性改革

中圖分類號： F812.8;F323.9

文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2019）15-0014-05

通信作者：王海平，博士研究生，助理研究員，主要從事區域經濟與農村發展研究。E-mail：295054297@qq.com。

近年來，我國經濟的發展從高速增長轉變為中高速增長，經濟結構由投資驅動、要素驅動轉向創新驅動優化升級的新常態時期。“三農”（指農業、農村、農民）問題發展總體向好，如糧食增產、農民增收和農村變美，但農業方面的糧食庫存量、生產量、進口量三量齊增，大宗農產品洋貨入市、國貨入庫的奇特現象開始呈現出來[1]。農產品與農業要素供需關系的結構性失衡已經不可忽視，“供需不均”已成為阻礙我國特色農業現代化發展的瓶頸。表面上看是農產品過剩導致的結果，或者是農產品流通環節出了問題，實際上無論是從我國農產品市場運行情況看，還是從我國糧食等主要農產品供給來源看，二者均表明我國農產品發展結構上的不合理。結構上的不合理會使得農產品的生產成本較高導致國際市場競爭力不足，也會使得相當的部分農產品品質不高而滿足不了人們的需求，這兩方面都將導致農產品庫存增加。2015年，作為農民收入的2個最主要來源反映指標——農民家庭經營和工資性收入分別約占人均可支配收入的39.4%和40.3%。為保護農民的利益，國家采取了一系列政策措施，穩定了市場價格。但當前糧價低迷，部分農產品價格出現明顯下跌趨勢，形成了糧食價格的天花板價和生產成本的地板價，繼續依靠國家的高價政策性收購面臨很大挑戰，農民增收也將沒有著落[2]。

中國特色農業現代化道路要求用工業化的思維抓好農業，用城鎮化的方式建設農村，用現代化的進程轉變農民的美好愿景[3]。因此，在推進農業現代化的進程中，應充分認識我國各地區的基本實情和發展階段，找出問題，找準方法，才能實現現代化目標。實事求是是基礎，“因地制宜”是創新，在發展思路上，要讓市場與要素結合，利用資源優勢，充分發揮市場的作用，讓農業生產者成為市場經營主體，使農業生產結構與市場需求匹配。因此，目前我國迫切需要對農業供給側結構進行調整。而我國農業發展要有所突破，財政的支持必不可少。完善財政支農政策，使其在農業供給側結構性改革中發揮更大的效用，是當前我國社會必須面對、思考的問題。財政資金是重要的農業要素資源，財政投入是重要的支農形式，在農業供給側結構性改革中作用很大。農業供給側結構性改革中有效地結合財政支農投入，有助于推動農業結構調整優化，促進一二三產業融合發展，增強財政對現代農業發展的引導支持作用，推進農業現代化進程。從2004年開始，中央一號文件的主題從促進農民增加收入、提高農業綜合生產能力、推進社會主義新農村建設、發展現代農業、加強農業基礎設施建設、轉變農業發展方式等方面，圍繞一系列強農惠農的財政政策陸續實施。但是，在強農惠農政策的財政政策實施過程中，有效投入不足和資金的使用效率不高等問題依然未能得到很好的解決。2016年一號文件中體現了“十三五”期間財政支農將在農業優化存量上做文章，在農業結構調整上找出路，涉農項目和涉農資金將整合起來，合力用于“三農”薄弱環節和基礎配套[4]。因此，在“十三五”時期，針對我國財政支農如何助推農業結構性改革，以提高農業供給體系的質量和效率為出發點，使農產品供給數量充足，品種和質量契合消費者需要，不斷形成結構合理、保障有力的農產品有效供給體系進行研究和探討，對推進農業現代化進程具有重要的現實意義。

1 財政支農助推農業結構性改革的必要性與現狀

1.1 財政支農的必要性

農業是弱質產業，很多農業公共投入需要依靠政府，財政支農是政府推進農業發展的重要手段，也是政府保護農業的職能反映，是農業市場化的內在要求。第一，我國人口基數大，耕地面積少，糧食問題嚴峻，過分依賴國際市場，將加劇國際糧食市場的動蕩和安全保障無著落，我們一定要保證“谷物基本自給，口糧絕對安全”的農業發展形勢，這就需要政府的支持和鼓勵。第二，當前我國農產品總量比較充足，結構不平衡。由于基本糧食作物需求屬于缺乏彈性類，豐收提高了農作物供給卻往往導致價格下跌，出現所謂的豐收悖論。這樣農民的整體收益反而降低，出現增長不增收的現象，極大地傷害了農民的積極性。因此，需要財政支持引導，防止盲目跟風種植。第三，由于非農建設占用和退耕還林等多種原因，使得農業生產要素流失，全國耕地面積有不斷減少的趨勢，這將對農業綜合生產能力造成實質性、不可逆轉的損害。此外，由于農業的弱質特性，農村金融資源配置約束高、農民貸款難成為制約農村經濟發展的突出問題，大量農村資金通過金融機構流入城市。這使得農業農村發展資金缺乏，財政支農更加迫切。第四，隨著農業資源約束不斷地加大，資源短缺和環境惡化問題不斷提升，農業可持續發展逐漸成為未來發展的方向，但是農業可持續發展與農業經濟效益和成本投入之間存在著巨大的矛盾，為了確保當代人類及其后代對農產品的需求不斷得到滿足的農業，需要更多政府投入，更多地“藏糧于地”。第五，國際市場的參與和開放，給我國農業帶來巨大的機遇，也帶來了前所未有的挑戰。我國農業在生產成本、生產規模、科技含量等方面存在劣勢，如果開放國內農產品市場，我國國際競爭力不強，會致使我國面臨很大的沖擊。為此，政府的大力支持成為農業發展的必然，也成為農業供給側結構性改革的必然。

1.2 我國財政支農的現狀

長期以來，我國中央和地方財政對農業的支持一直很重視，在資金籌措和投資力度等方面已經取得了較大的進展。但是，由于我國底子薄和管理不夠合理等原因，主要體現在重視分配，不重視效果，對資金使用效率、資金分配效果以及產出效果缺乏監督和考核，致使財政支農資金使用效率不高。

1.2.1 財政支農力度不足 自改革開放以來，從1978年財政用于農業支出的150.66億元到2014年財政用于農林水支出的14 173.83億元，總量上增長了約93倍。但相對于我國財政總支出而言，在2014年的比例僅為9.34%，同美國、英國等發達國家30%～50%的比例相比還有較大的差距[5]。由此可知，盡管近年來我國財政對農業投入的力度有所加大，但同農業的重要地位和發展要求相比，投入總量上仍然偏低。

1.2.2 財政支農的投入結構不合理 一是政府財政支出用于農業方面的人員供養及行政開支部分大體維持在70%左右，而用于建設性的支出比重不高[6]。這導致財政投入的大部分資金并沒有真正地用在農業發展上。二是在財政農業建設性資金中，主要用于大中型帶有社會性的水利建設等方面的比重較大，而用于中小型基礎設施建設的比重較小[7]。改革開放以來，我國大約有60%的財政支農資金用于大江大河的治理和氣象事業發展，僅有40%左右用于農業生產性支出。這在一定程度上夸大了財政對農業的投入規模，也使財政支農在增加農民收入方面未能取得應有的效果。三是在財政對農業的投入中，對一些關系農業發展全局的基礎性、戰略性、公益性項目的財政支持或投入保障比較缺乏，而直接用于流通環節的補貼則相對充足。四是財政對農業結構發展的導向作用不足。由于我國農業信息發展的不足和農業生產經營主體的分散，經營者很難把握市場需求和市場供給的相關信息，政府部門也生怕豐收悖論，不敢過于引導農戶進行種植結構調整，從而造成很多農業資源運用不當，浪費嚴重。

1.2.3 財政支農資金管理和監督體制不完善，資金使用效果不佳 一是中央和地方之間農業投入職責劃分不清，地方財政支農投入比較不足，財政支農投入高度依賴中央政府。這種體制上的不完善，引發了資金使用過程中的隨意性、配套資金到位率較低等問題。二是財政支農資金分塊管理過多，部門分割嚴重，也由于政府各部門之間存在職責分工不明、協調整合不足等問題，容易造成投入項目之間有相當程度的重復，使得有限的資金不能得到較好的整合，降低了資金的使用效益，有限的財政資金不能形成合力。三是對財政支農資金的使用有效程度有待進一步提高。現階段我國財政支農工作重在資金的分配，而忽視了資金最終的實際使用效果。由于監督反饋機制的不足，以及運動員和裁判員集于一體的機制，使得財政支農資金對項目可行性的判斷缺少科學性和公正性，尋租分配和人情分配在很大程度上依然比較嚴重。

1.3 新時期我國財政支農的制約因素

由于時代產業發展和國內外環境的變化，財政支農相對于過去的方式方法，提出了一些新的要求，也受到一些制約，主要體現在以下幾點[8]：一是對財政支農政策認識變化不到位。在當前高速發展的信息時代，一些單位和部門沒能跟上發展的步伐，在制定和實施財政支農政策時沒有把促進農民增收作為核心目標，使得財政支農資金使用效率低下，或出現財政支農政策制定不到位和落實無著落。二是政府財政支農在法律和政策方面的強制性制度約束缺乏。在財政支農方面，我國當前還沒有形成一個健全、完善的法規、法律體系，使得一些政府部門在財政支農中以追求政績、追求地方利益為主要出發點，急功近利，搞盲目上項目和重復投資，形成一大堆爛尾工程或形象工程，造成財政支農資金浪費。三是財政對農村公共品投入不足，農業投入的比例過低。財力不足下我國長期二元城鄉經濟結構和非均衡發展的“重城輕鄉”“重工輕農”分割，造成城鄉公共產品投入的嚴重失衡，導致農業水利設施、農村醫療衛生等農村公共產品供給短缺，城鄉發展失衡。四是部分涉農部門重分配輕管理。部分涉農部門在財政支農工作中經常是分資金、下指標，對支農資金分配很重視，對資金管理和成果效益不關心。一些部門把爭取來的項目看成是增加的單位經費來源，利用已建項目套取上級資金，實現部門和單位的利益。五是農村、農業人才缺乏，影響財政支農工作的開展。隨著經濟水平的提高和大學招生規模的擴大，農民子女上大學的越來越多，但返回農村的很少。同時由于工商業發展，外出務工工資水平的不斷提高使得很多農村人才離開本地或農業。這形成了農村人才的巨大流失，使得農村干部及農民的文化科技素質普遍較低，于是農村和農業缺乏懂管理、懂技術的農業技術人員，對于承擔的財政支農項目無法擔負起培訓農村懂管理、懂技術的新型農民的任務，影響農業科學生產水平的提高和農業科技進步，進而影響農民增收，無法較好地完成項目。

2 新時期我國農業供給側結構性改革的難點和重點

造成農業結構性失衡的內在原因，在于農業粗放式發展方式和疏于長遠的發展思路。投資、消費、出口是需求側的三駕推動馬車，勞動力、資本、土地、創新是供給側的四大生產要素。供給與需求是社會再生產循環過程中的兩大環節。生產決定消費，消費促進生產，生產是決定性因素，消費是推動力。無論是生產短缺還是生產過剩都會導致社會再生產過程的不平衡。為了使供給和需求平衡，需要進行供給側結構性改革以調整經濟結構，使資源要素實現最優配置，形成結構合理、保障有力的供給體系。幾十年來，特別是對于我國以前從事農業目前仍然從事農業的廣大農民來說，溫飽是20世紀 60—70年代最為深刻的經歷。從我國實行家庭聯產承包責任制后，他們才逐步解決了溫飽問題，他們剛剛對現代富足的日子有所滿足時卻要他們改革，從而改變原有的生產結構，特別是進行如勞動力轉移、土地流轉、規模化經營等方面的轉變，強調綠色發展，少用化肥、農藥的發展方式，可以說困難重重。改革開放幾十年的快速發展，使得大部分人只在物質方面適應了高速變化，發展理念和方式的轉變還沒來得及適應。因此，解決農業供給側結構性失衡問題，根本的、首要的是轉變農業發展方式，調整發展思路[9]。為此，本研究從供給側的勞動力、土地、資本、創新四大要素的視角分析農業供給側結構性改革問題的難點，在分析過程中這些要素分別涉及農業生產的所有者、投資者、研究者和政府部門，因此，筆者將把要素和主體一塊捆綁來分析。

2.1 從勞動力和土地2個要素分析

在我國，目前大部分土地的使用權屬于廣大農民，農業勞動力的供給來源也主要是農民。隨著我國經濟的快速發展和工業、服務業等勞動效益比農業勞動效益更高且呈逐步拉大的趨勢，為了在農業經營中縮小這種效益距離，需要農業經營者經營更大規模，獲得規模效益，因為農業發展由于農產品價格的上限與農產品生產成本之間的有限空間，單體利潤提高非常有限。由于我國人口多，人均耕地面積少，過去以家庭承包經營的土地使用方式使得土地被非常分散地承包給農民。雖然由于工商業的快速發展，使得農村和農業勞動力快速的向城市和城鎮轉移，農村耕地也開始出現大面積拋荒，可是由于我國體制和機制上的一些不完善，如戶籍問題、子女教育問題等，農民工在城市中處于不穩定狀態。為此，大部分農民工只是把在城市作為人生的驛站，到一定年齡后落葉歸根、重返故里的心態普遍存在，從而將家鄉的土地視為將來回歸的一個保障，牢牢拽在手中而不愿流轉，一方面他們生怕土地流轉后會無法收回;另一方面是對于自己的土地流轉費用相對于他們在城里的工錢也不是很看重。

2.2 從資本的角度分析

目前從事農業生產的主要是一些以前就從事農業而不斷擴大規模的大戶和從工商業轉移投資農業的企業和個人。對于農業大戶，由于受以前農業經營理念和方式的影響，在經營方式上和結構生產上普遍以追求產量和效益為出發點，在生產方式上由于我國受“誰來養活中國人”的觀念影響，在過去的幾十年我國農業發展中大量使用農藥和化肥來提高農業生產的產量，從而造成土壤肥力下降、生態破壞和產品質量下降。對于從工商業轉移從事農業的企業和個人，普遍是跟風社會潮流，對農業生產和發展不是很了解，特別是對農業所具有的自然特性沒有清晰認識，抱有工商業生產和發展的高速回報理念來對待農業生產、經營。而農業供給側結構性改革要求在當前農產品數量比較充足的情況下改變農業生產方式，更多地生產優質農產品，保護土壤肥力，促進農業生產“藏糧于地”。因此，我們要使經營農業的資本投資者改變農業發展的理念和心態。

2.3 從創新的角度分析

由于農業是弱勢產業，當前我國農業科研創新主要以各級公益性科研單位的創新發展為主。作為從事科研體系研究的各級研究單位，因為農業的效益低下和進入農業的門檻較低，而使得國內有關農業的研究機構幾乎是國家單位，而且大部分以財政撥款為主，國家的本意是對農業領域的保護，但是也造成一定的問題，比如我國目前基本每個省份都有農業科學院、農業大學、農業農村廳下面的一些研究單位以及市（縣）的一些研究單位，可以說這樣的體系已經不少，但由于財政托底，激勵不足，相當一部分單位真正從事農業創新科研的人員不多，很大部分人員是渾水摸魚，大部分人員從事科研主要是為了生活，而非興趣，因此效益不高，成果有限。負責農業管理工作的政府部門是農業生產和創新發展的引導者，但由于我國歷史原因，當前農業普遍存在多頭管理、支農形式混淆不清、重疊支持或人脈疏通泛濫等問題，出現問題互相推諉責任，也就不利于農業的創新和引導。因此，未來我國要對農業科研行業和政府管理部門進行一定的激勵和梳理，使農業創新得到有效提高，實現我國農業發展的“藏糧于技”。

在我國經濟新常態下，調整發展思路是前提，關鍵要在具體的生產發展中轉變發展方式，優化農業資源的配置，圍繞市場的需求進行生產，擴大農產品有效供給，增強供給結構的適應性和靈活性，形成以調結構、提品質、促融合、降成本、去庫存、補短板6項重點任務[10]為支點進行改革，這是農業供給側結構性改革的關鍵和落腳點。調結構，通過資源要素創新供給結構而引導需求的結構性調整，優化農業生產結構、產品結構和區域結構，樹立大農業、大食物觀念，合理配置各類農業資源，唱好“林草戲”、念好“山海經”，統籌糧經飼協調發展，積極推動優質肉蛋奶魚、果菌茶菜等發展，增加生產市場緊缺農產品，為消費者提供品種多樣的農產品供給;提品質，為適應新時期消費升級的需要，應著力提升農產品質量安全水平，大力推進規模化、標準化生產和品牌化營銷，培育更多農業品牌，使消費者放心消費;促融合，深度挖掘農業的多功能性，把農業生產種養殖與農產品加工、流通和農業農村休閑旅游融合發展，培育壯大農村新產業和新業態，推進農村一二三產業融合發展，更好地滿足社會對農業的多樣化需求;去庫存，各地有關部門要加快引導消化個別農產品的積壓庫存，防止“豐收悖論”，通過加工提高競爭力，把過大的庫存量減下來，積極支持農業加工企業發展生產，通過產品加工促進多樣化發展，減少陳化損失;降成本，合理發展適度規模經營，減少農藥化肥等農資的不合理使用，組建專業化生產和開展社會化服務等，實現節本增效，提高農產品競爭力和農業效益;補短板，既要補農業基本建設之短，不斷改善農業基礎設施，加強農業物質技術裝備水平的提高，又要補農業生態環境之短，不斷加強農業資源保護與高效利用，推動農業綠色發展，還要補農業科技之短，特別要進一步提高我國種業技術之短，提高農產品種業技術的國內研發水平。

總之，“十三五”時期農業供給側結構性改革要堅持一個目標，突出一個中心，圍繞一條主線，實現6個全面提升[11]。一個目標就是現代農業要取得明顯進展;一個中心就是要保持農民收入的持續發展;一條主線就是要加快農業方式的轉變;6個全面提升就是要全面提升糧食等重要農產品的供給水平，包括數量、裝備、規模、質量、效益和可持續發展6個方面。其中數量是基礎，裝備是保障，規模是重點，質量是關鍵，效益是動力，可持續是方向。在數量上，要把著重點放在提升和鞏固產能上，要實施藏糧于技和藏糧于地的戰略，要使各產業數量在整個農業結構上形成生產與需求相互匹配。農業裝備要抓科技的創新，抓物質技術裝備、農機裝備的水平提升。要在未來10年通過我國現代化工業，使現在進口的大馬力拖拉機等一些高端的設施和農業檢驗檢測設備基本做到國內自主供給。規模才能出效益，在改革中要更加全面提升多種經營形式適度規模的引領水平，更加有效地提高農業的組織化程度和集約化程度。提升勞動生產率，促進產業競爭力，縮小國內外價差;質量才能促進有效需求，改革中要保證人民群眾舌尖上的安全，農產品質量安全水平要全面提升，消除當前公眾對現有國內食品安全問題的擔憂和顧慮;因為有了效益才會有動力，現在農業的比較效益相對較低，影響了農民的生產積極性和參與性，也影響了農業的生產穩定。因此，改革過程中要全面提升農業的經營效益水平。農業發展最終要實現可持續，因此要制定和實施農業的可持續規劃，要控制用水總量，減少化肥和農藥使用量，以及做到可回收、資源化的有效利用。

3 財政支農助推供給側結構性改革的政策建議

根據我國的實際情況和發展階段，新時期在財政支農政策中助推農業結構性改革，推進農業現代化進程，關鍵是找準發力支點，基礎在優化資源配置，出路是防范化解風險，根本是補齊制度政策短板。也就是說在財政支持農業供給側結構性改革中，找準著力點，提高資金效率和效益，將為農業供給側結構性改革和產業提質增效、轉型升級提供要素和動力保障。為此，要緊緊圍繞資源配置、發力支點、風險化解和補齊短板的方面進行農業結構性改革，實現農業現代化取得新的進展和突破。具體建議如下：

3.1 突出問題導向，找準發力支點

在加強農業供給側結構性改革中，財政支農要有所作為，首先須清楚農業供給側結構性問題是什么、作為空間在哪里。結構與速度、質量、效益互為條件，相互促進，只有明確方向，找準發力點，盡快解決結構性問題，才能按照社會需要合理配置資源，保證有較高的速度、質量和效益。當前，農業產業層次和質量效益不高，主要原因在于供給側結構不合理、要素生產率較低，突出表現在低端產品過剩、高端產品不足、難以適應市場需求。

從現狀和趨勢看，目前農業供給側結構性問題具體來說主要有6個層面：一是在產業結構上，同質化競爭現象明顯，優勢特色不突出。有的地方產業小而全，比較優勢和競爭力沒有形成;有的地方確立的主導產業沒有真正立足當地的資源條件和其他優勢，培育成效不大。二是在產品結構上，大多是初加工產品，科技含量、附加值低;深加工產品少，加工深度不夠，難以向高端價值鏈延伸。三是在投資結構上，社會資本投資意愿不強，企業繼續投資的熱情不高，想做真做農業的不多，堅持做下來的少。四是在勞力結構上，農民高齡化現象比較普遍，有文化、有技能、有帶動力的新型農民較少。五是在服務結構上，農業生產大多靠當地農技部門的指導，有些是農民專業合作社提供市場、價格信息服務，農民掌握的新技術和動態市場情況有限，較大區域范圍內的生產、產品、價格、質量等信息服務平臺沒有建立。六是在組織結構上，龍頭企業層次較低，農民專業合作社不夠規范，其他新型經營主體培育成長慢，缺乏高效的組織運作體系，對農業生產的輻射力、帶動力不強。

這些農業供給側結構性問題，影響農業生產環節要素的投入配置，制約農產品供給與市場需求的聯系契合。須運用市場化辦法解決，也須加強財政扶持引導。在財政支農中，須立足自身職責定位，深入了解把握農業走勢，理清方向和思路，找準關系農業供給側結構性改革的領域和項目，把有限的財力用在關鍵和急需解決的問題上，帶動農業要素資源優化配置和改革所需環境條件的改善。

3.2 支持化解農業風險，創造良好改革條件

加強農業供給側結構性改革，發展農業生產力，加快農業現代化，其中必須看到當前農業發展存在的問題，有內部生產經營管理的原因，也有外部自然災害、市場變化、政策制度等因素，特別是其中存在的風險，單靠農業生產者本身難以克服和解決。如果不能更好地發揮政府作用，把農業風險逐步防控在最小程度，農業供給側結構性改革就缺乏必要的外部環境和條件，將直接影響到這項改革的進程和成效。長期以來，農業風險主要有：（1）自然風險。有的地方一旦發生暴雨，農田被淹;一遇強臺風，沿海養殖受損，說明靠天吃飯的傳統農業模式沒有根本改變。（2）市場風險。市場行情好，價格高，效益就好;市場行情不好，價格下來，效益就差，甚至損失幾年也無法挽回，市場波動成為困攏農民和農業企業、新型農業經營主體的突出問題。（3）金融風險。農業金融政策雖然力度不斷加大，但貸款難、還貸難的問題依然存在。有的貸款因為生產經營不好，難以按期還款;有的靠民間借貸，利息成本高，不僅影響利潤，也可能因為資金鏈斷裂，導致生產不下去，甚至停產、倒閉。（4）安全風險。有的地方由于過度使用農藥化肥，土壤地力下降，土地、環境和生態受到破壞;相關信用、追溯、監管等機制不夠健全，安全、放心的農產品供給不足，直接影響產品市場和企業做大。這些農業風險問題，農業生產者難以把握和控制。

防范化解風險，增強農業生產者的信心，需要多方面的努力，財政是其中重要的力量。須從增強農業風險防控能力角度，有針對性地加大支持引導力度，為農業供給側結構性改革創造良好的環境和條件。大力支持農業基礎設施建設、農產品市場平臺搭建、農業資金保障以及環保、生態技術設備的研發推廣運用，提高農業防災減災、適應市場、創新成長的能力。只有農業風險得到有效防范化解，生產者才能獲得更多收益，持續投入技術、產品、服務的創新，不斷把農業規模和效益做大;也只有達到一定的農業經濟總量，農業供給側結構性改革才有相應的動力、潛力和空間，才能促使相關政策措施得到落實、見到實效。

3.3 聚焦資源優化配置，引導提高全要素生產率

農業是相對弱質的產業，其產業資源配置不合理、要素集中度不高，主要表現在：勞動力要素方面，農村勞力大多外出打工，在家農民越來越少，“誰來種地”的問題普遍較突出;土地要素方面，土地流轉缺大戶、大企業的帶動，土地種植規模小，農業規模效益難以形成;資金要素方面，農業比較效益低，投入回收慢，成本與收益的矛盾沒有解決，財政、金融等資金保障機制不夠完善;技術要素方面，產品、服務的創新跟不上市場需求，產品附加值不高，配套服務鏈條不完整，成為農業生產急需突破的領域。

這些要素供給和配置的問題，是加強農業供給側結構性改革的突破口。財政須找準方向，加大支持引導力度，帶動要素資源向農業優勢特色產業聚集，向有規模、有市場、有效益的大企業、種養大戶和其他新型農業經營主體配置，向生產保險、生產工具、產品營銷等全方位服務集中，促進過量、低端的生產轉向量足、質優的生產，形成有效益、有市場的農產品供給。一是支持引導勞動力合理流動。圍繞如何吸引農民回鄉就業創業，對所需的創業資金提供補助和貸款貼息，對吸納農民就業的企業提供資金支持，對農民技術培訓、產品品牌打造、市場開拓等提供必要的幫助，解決他們在創業就業中技術跟不上、資金短缺、市場對接難等問題。同時，對農業專業服務公司，財政給予必要支持，促進他們做大做強，更專業、更便利地為農民提供測土配方、智能配肥、農機作業、病蟲害防治、冷藏加工等生產配套服務，也就是財政花錢替農民買服務，降低農業生產成本，讓農民種田更省心、更有收益，調動農民回鄉就業創業的積極性。二是支持引導土地流轉。土地流轉可促進提高農業效益和農民收入，是農業規模化、現代化的關鍵所在。目前流轉難，主要還是缺少有實力、真做農業的企業和大戶。針對如何引得進、轉得動，須要發揮好財政的作用。在財政資金分配使用中，可設置看得見、易操作的指標，包括流轉土地規模、對當地農民的帶動、農產品銷售額、從事農業生產的時間等條件，科學合理地評定其貢獻大小，按貢獻，以獎勵形式，鼓勵大企業、大種植戶進來，引導他們長期從事農業生產，穩步擴大生產規模，帶動土地適度規模經營和農業規模效益形成，促進農業生產經營效益、農業專業服務公司收益、農民收入價值鏈的拓展延伸。三是支持引導技術產品創新。對種苗培育、新品種引進推廣的企業和大戶，根據相關科研院所評定，給予適當的財政獎勵補助;對新產品的市場推廣，財政支持他們搭建展示營銷平臺，讓新產品不斷走向市場，創造更大的市場需求和利潤空間;對出口企業制定相關扶持政策，鼓勵他們走出去，參加境外展會，擴大外銷市場。特別是對生態環保技術的研發推廣加大支持力度。變量施肥、播種、噴藥以及土壤有機質監控等精準農業技術，可以減少資源消耗，提高水肥利用率，增加農業產量，確保農產品質量安全。對精準農業相關的技術和設備，給予政策支持，促進農業向集約化、高效化、生態化方向發展。四是支持引導資金聚集。發揮財政資金的杠桿作用，以適當的財政補助和其他投資形式，帶動企業和新型經營主體不斷加大投入，研發新產品，引進新設備，加強質量安全管理。同時，完善貼息辦法和風險補償政策，推動金融機構擴大小額擔保貸款規模，創新金融擔保形式。在引導社會資本和信貸資金向農業領域聚集中的過程中，逐步解決農業資金短缺、回收期長、回報率低的問題，不斷增強財政資金的放大功能和支農作用。

3.4 補齊制度政策短板，促進支農資金效率最大化

農業供給側結構性改革，離不開制度政策的調節引導。財政支農要精準發力，需要從加強管理入手，強化完善相關的制度政策。目前，財政管理從預算的編制執行監管，到資金的使用撥付和問題的檢查處理，已形成比較完善的制度政策，但也存在一些短板。只有改革創新、補齊短板，才能提高整個組織管理水平和財政資金效率，促進增強供給結構對需求變化的適應性、靈活性。一是支農資金的投向、目標更加精準。瞄準優勢特色產業和相關的重點領域、薄弱環節，重點支持農業大縣，特別是貧困縣的農業基礎設施、特色優勢產業培育、產品服務創新等方面。集中資金辦關鍵、急需的事，使各種結構關系協調均衡發展，促進農業生產區域布局更加合理，產業結構更加優化，促進農產品適應中高端的市場需求。二是資金實質性整合力度更大。減少專項、整合專項，是財政支農的方向和要求。這方面的任務和措施已明確，關鍵在落實、見效。當前投向、目標類似的支農資金還有分散使用的，有的在與農業有關的幾個部門，有的在同一部門的不同處室。須深入研究、通盤考慮，制定支農資金總體整合方案和完成時間表，把類似資金歸口同一部門或同一處室，或者由上一級機構確定安排，統籌用在類似投向、目標的項目上，形成有價值、有效率的整體，發揮出最大效益。三是資金安排使用更加合理高效。在具體操作上，一些地方已經有好的做法，可學習借鑒、創新完善。省級提使用方向和要求，縣級提資金需求和項目清單，市級上傳下達、平衡指導。資金切塊到縣，縣級部門組織項目評審、實施和資金審核、撥付，計劃安排報備縣級主管部門，實施進度和完成情況定期匯總上報。四是管理責任更加明確到位。資金安排、項目選擇實施、資金監管等各司其責，做到財權與事權相匹配。縣級部門主要負責監管資金的撥付、報賬等，市級部門主要負責組織相關部門加強日常監管，縣級部門負有實施、廉政等主體責任，這樣減少了中間環節，加快了資金支出和項目實施進度，提高了資金使用效率和效益，促進農業要素資源合理配置，推動農業供給側結構性改革取得更大成效。

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