統籌推進區域協調發展的江蘇探索

金世斌

新中國成立特別是改革開放以來，江蘇省委、省政府高度重視區域發展差異問題，采取切實有效措施，統籌推進區域優化發展、特色發展，蘇南蘇中蘇北三大區域之間均衡發展水平顯著提升，成為我國區域協調發展的典型樣板。認真總結、提煉區域協調發展的創新實踐和成功經驗，對于江蘇全面落實區域協調發展戰略各項任務，促進區域協調發展向更高水平和更高質量邁進，具有重要意義。

區域協調發展的歷程與特征

回顧新中國成立以來的70年，江蘇區域協調發展大體經歷了四個發展階段：

第一階段，新中國初期到改革開放前（1949年—1978年），區域低水平均衡發展階段。解放后，我國確立了單一公有制經濟體制，以重工業為主導向內地傾斜，實施高度集中的計劃經濟。作為老工業基地的蘇南，承擔了支援全國重點建設的任務，本地工業潛力反而未得到有效發揮;在農業方面，先后實施開挖蘇北灌溉總渠、整治洪澤湖大堤、興建江都水利樞紐、引淮入沂、引江濟淮等工程，到1974年全省初步建成相對完善的水利工程體系，高產穩產農田占了總面積80%以上。這一時期江蘇實施的是區域均衡發展戰略，有效改善了解放前區域差距過大的現象。

第二階段，改革開放初期到上世紀90年代中期（1979年—1993年），區域非均衡發展階段。改革開放后，我國實施區域優先發展政策，把沿海地區經濟發展放在了突出位置。江蘇積極響應國家號召，省第七次、第八次黨代會先后提出“積極提高蘇南，加快發展蘇北”的發展要求，蘇南成為投資和建設的重點，鄉鎮企業異軍突起，形成了享譽全國的“蘇南模式”。同時，蘇北也涌現了以戶辦、聯戶辦、村辦、鄉辦四輪齊轉“耿車經驗”為代表的鄉村工業發展模式。盡管這一時期，江蘇注重“加快發展蘇北”，但由于經濟技術水平上的明顯差異，“南快北慢”現象比較突出，蘇南、蘇中、蘇北占全省GDP比重由1978年的2.8∶1.6∶1擴大為1993年的4.4∶2.1∶1。

第三階段，上世紀90年代中期到黨的十八大前（1994年—2011年），區域共同發展階段。上世紀90年代中期，我國對區域發展戰略進行調整，明確把“堅持區域經濟協調發展，逐步縮小地區發展差距”作為未來15年經濟社會必須貫徹的重要方針之一。為縮小蘇南蘇北發展差距，1994年省第九次黨代會首次提出“區域共同發展戰略”，作為未來江蘇現代化建設的三大發展戰略之一。2001年，省第十次黨代會提出“深入實施區域共同發展戰略”。2006年，省第十一次黨代會提出“在更高層次上統籌區域發展……促進蘇南加速提升、蘇中加速崛起、蘇北加速振興”。可以說，縮小南北差距成為這一時期江蘇區域發展的主要議題，蘇北工業化進程明顯加快，1999年產業結構轉變為“二三一”基本格局;從2007年開始，蘇北縣域經濟增長分別快于全省經濟增長率和全省縣域經濟增長率。2011年，蘇北人均GDP首次超過全國平均水平，城鎮化率達到53.3%、高于全國平均水平2個百分點。

第四階段，黨的十八大以來（2012年至今），區域協調發展階段。2011年，省第十二次黨代會把區域共同發展戰略深化為區域協調發展戰略，構建三大區域優勢互補、互動發展機制。2016年，省第十三次黨代會提出“在更高層次統籌區域發展”。2017年，提出并實施“1+3”重點功能區戰略，旨在重構江蘇經濟地理版圖，實現區域之間由行政區經濟向功能區經濟轉變。2019年7月，省委十三屆六次全會提出，抓住長三角區域一體化發展國家戰略機遇，加快推進“省內全域一體化”。這一時期，江蘇不僅注重蘇南、蘇中、蘇北之間的協調發展，更強調城市群一體化發展、城鄉融合發展;不僅注重經濟協調發展，更強調區域間基本公共服務均等化。

區域協調發展質量顯著提高

經過多年努力，江蘇各區域之間呈現出優勢互補、良性互動、競相發展的良好態勢，區域協調發展水平和質量明顯提高。具體表現在以下幾個方面：

區域發展短板弱項明顯改進。貧困地區、貧困人口是區域協調發展的最大短板，是必須首先攻克的難關。從上世紀80年代開始，江蘇就有計劃、有組織地實施了多輪大規模扶貧開發行動，有力改善了貧困地區生產生活條件，較好解決了困難群眾的溫飽問題。2008年起，又先后實施脫貧攻堅工程和脫貧奔小康工程，到2015年底，全省411萬農村低收入人口整體實現4000元脫貧目標，成為東部地區率先基本消除絕對貧困的省份之一。“十三五”以來，聚焦低收入人口和省定經濟薄弱村，組織實施脫貧致富奔小康工程。到2018年底，全省累計有199.4萬年收入6000元以下建檔立卡低收入人口實現脫貧，724個省定經濟薄弱村實現達標，經濟薄弱地區面貌發生顯著變化，脫貧攻堅取得決定性進展。

區域經濟發展差距大幅縮小。70年來，蘇南蘇中蘇北經濟發展差距經歷了從縮小到擴大、再到縮小的演變過程。1978年，蘇南蘇中蘇北GDP占全省比重為48%、23%、29%，比1952年分別提高2.7個、-3.3個、0.7個百分點，變化并不明顯。改革開放后至新世紀初，蘇南蘇中蘇北發展差距逐步拉大，2005年蘇南GDP占全省比重上升至歷史最高值62.6%。此后，區域發展差距逐步縮小。黨的十八大以來，蘇中蘇北追趕步伐明顯加快，到2018年底，蘇南蘇中蘇北GDP占全省比重由2005年的62.6%、17.6%、19.8%演變為57.2%、20.1%、22.7%。自2013年起，江蘇13個設區市全部進入全國城市GDP排行榜前100名，是唯一所有設區市都躋身百強的省份;2018年全國百強縣評比，江蘇占26席（數量最多），其中蘇南蘇中蘇北分別占10、9、7席。

基本公共服務水平穩步提升。基本公共服務均等化是區域協調發展的重要內容。近年來，江蘇積極落實《中華人民共和國義務教育法》，并先后頒布實施公共文化服務促進條例、全民健身條例等地方法規，以及基本公共服務均等化規劃、基層基本公共服務功能配置標準等政策文件，加快完善基本公共服務體系，提升公共服務共建能力和共享水平。截至2018年底，全省基層公共服務功能配置標準化總體實現度達到90%以上，其中鄉鎮、街道、建制村和城市社區的標準化實現度分別達97%、98%、87%、89%;基本公共服務體系建設整體實現度達98.1%，其中，蘇南蘇中蘇北基本公共服務水平指數分別為96.28、94.42、92.06，呈現“南高北低”態勢;蘇南蘇中蘇北發展指數分別為90.28、91.19、91.51，呈現“南慢北快”態勢。

區域發展格局進一步優化。江蘇緊緊抓住“一帶一路”建設、長江經濟帶發展、長三角區域一體化發展三大國家戰略疊加機遇，深入實施“1+3”重點功能區戰略，積極融入長三角，帶動輻射長江中上游，放大向東開放優勢，做好向西開放文章。寧鎮揚同城化步伐加快，南京特大城市能級和城市首位度不斷提升。蘇錫常都市圈一體化邁上新臺階，與南通、泰州跨江融合發展取得積極進展。沿海地區發展勢頭強勁，成為全省重要的經濟增長極。徐州淮海經濟區中心城市建設扎實推進，有力促進了與周邊城市的互動融合。蘇南現代化建設示范區、蘇南國家自主創新示范區、南京江北新區、中國（江蘇）自由貿易試驗區等重大平臺先后獲批，為江蘇區域協調發展提供了新動能、注入了新活力。淮河生態經濟帶發展規劃、大運河文化保護傳承利用規劃綱要得到國家批復，成為淮河、大運河流域共同行動綱領，合力推動跨流域經濟社會高質量發展。

江蘇推動區域協調發展的經驗啟示

我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段，區域發展不平衡不協調具有一定的客觀性和歷史性。江蘇在區域協調發展方面的探索創新和生動實踐，對破解區域發展不平衡不協調問題提供了有益經驗借鑒。

堅持頂層設計，不斷完善區域發展戰略體系。江蘇始終把區域發展作為重大戰略進行整體部署，因時因勢提出不同內涵的區域發展戰略，研究制定總體規劃和重大改革舉措，形成比較完善的區域協調發展戰略體系。蘇北發展協調小組自2001年成立以來，協調解決重大問題。各地各部門主動作為，積極強化政策支撐，建立健全多級管控、分類指導、精準施策的區域政策體系。實踐證明，只有堅持全省“一盤棋”思想，強化戰略思維、系統思維，加強頂層設計和統籌推進，才能增強區域發展的系統性、整體性和協同性;只有堅持一張藍圖繪到底，持之以恒、長抓不懈，才能久久為功，推動區域協調發展不斷取得新成效。

堅持政府主導，有效激勵多元主體廣泛參與。區域協調發展是一項資源再分配、利益再調整的系統工程，必須突出政府主導作用，以改革創新舉措充分激發全社會創造力和發展活力。從江蘇實踐來看，省委、省政府著重做好戰略規劃和制度供給，通過調整產業發展指導目錄、市場準入門檻、產業空間布局，以及對蘇北實施土地、金融、財政等優惠政策，為區域協調發展指明方向。同時，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，通過市場機制，優化要素配置，打破行政分割、市場壁壘和利益藩籬，切實提高區域開發質效。此外，注重發揮公益性社會組織的補充作用，引導企業履行社會責任，通過“五方掛鉤”等激勵性政策工具，凝聚全社會力量共同致力于區域協調發展。

堅持“造血”為要，切實增強落后地區發展內生動力。推動區域協調發展的根本出路，在于堅持“四化同步”，不斷增強經濟薄弱地區發展的內生動力。持續向蘇北大力推進財政、產業、科技、人才“四項轉移”。以財力性轉移支付，支持蘇北民生保障、產業發展和基礎設施建設。以南北共建園區為主要載體，促進蘇南產業轉型升級，加快蘇北新型工業化進程。以科技成果轉化和科技人才集聚為抓手，強化南北科技人才交流，加大蘇北科技人才培養與儲備力度，優化蘇北的產業鏈、創新鏈，為蘇北跨越式發展提供強有力支撐。

堅持南北共建，加快形成優勢互補的發展合力。2001年，明確南京與淮安、無錫與徐州、蘇州與宿遷、常州與鹽城、鎮江與連云港結對關系，圍繞園區共建、勞務培訓、人才交流、科技教育、衛生旅游等內容開展南北掛鉤合作。2006年，進一步作出南北掛鉤共建蘇北開發區（簡稱共建園區）的重大決策，借鑒蘇南發展經驗，強化產業協同推進與高端要素承接，補齊蘇北發展短板，增強發展韌勁。目前蘇北共有南北共建園區38家。此外，蘇中與蘇北結合部經濟薄弱地區還有7個共建園區，享受蘇北共建園區扶持政策。在各方共同努力下，共建園區快速發展，已成為省內區域合作的關鍵紐帶、南北產業聯動的主要載體、蘇北經濟社會發展的重要引擎。

堅持因地制宜，著力提高政策精準度有效性。針對蘇北發展中的共性問題和個性問題，實施分類指導，精準施策。2008年啟動實施“一市一策”，比如，推進連云港國家東中西區域合作示范區建設，支持鹽城建設國家級可持續發展實驗區，振興徐州老工業基地，加快淮安蘇北重要中心城市建設，實現宿遷發展更大突破，等等。2018年，在高質量發展考核中，對蘇南蘇中蘇北提出差異化指標，引導各地特色發展、錯位發展。

（作者單位：江蘇省人民政府研究室、淮陰工學院蘇北發展研究院、江蘇省發改委）

責任編輯：陳學科