特色小鎮和小城鎮建設問題與對策研究

李政來

摘 要：特色小鎮與小城鎮建設是落實國家新型城鎮化高質量發展和鄉村振興的重要結合點，通過系統分析當前特色小鎮和小城鎮規劃建設過程中存在的問題，提出國土空間規劃和治理體系下，特色小鎮和小城鎮規劃建設的對策，為特色小鎮的建設和發展提供有力支撐與可操作性建議。

關鍵詞：特色小鎮;小城鎮;建設問題;空間規劃;對策

特色小鎮和特色小城鎮是我們國家新型城鎮化與鄉村振興的重要結合點，是實現特色產業和生活生態空間融合的創新平臺，是促進社會經濟高質量發展的重要抓手。特色小鎮已經成為我國各個地區推動城鎮化的重要手段，近年來也涌現出一大批特色鮮明、富有活力的特色小鎮和小城鎮。但在實際規劃建設過程中，也出現了概念不清、定位不準、質量不高、急于求成等現實問題，從當前國土空間規劃和治理體系的要求出發，提出特色小鎮發展對策。

一、特色小鎮和小城鎮規劃建設存在的問題

（一）城鎮發展重速度輕質量

據國家發展改革委統計，在省級層面上，2018年全國有10個省（區、市）提出擬在未來3-5年建設100個特色小鎮和小城鎮。特色小鎮的建設跟風發展，攀比成風。部分地區忽略當地實際情況，只管盲目發展，追求建設速度。部分產業小鎮、旅游小鎮未經充分論證就草率實施，急于求成，最終造成資源的破壞和浪費。部分小鎮建設過程中存在用地粗放不集約，大量土地批而未供、供而不用，城鎮建設和發展重增量擴張輕存量改造，不重視城鎮內部資源的內生挖潛，脫離實際另辟新區，造成了國土空間資源的浪費，甚至占用了生態和農業生產空間，對自然資源環境造成了破壞。

（二）城鎮規劃重概念輕實施

特色小鎮和小城鎮規劃建設過程中，都普遍注重前期規劃的編制和研究，但存在著規劃編制質量不均衡，部分規劃成果粗糙，規劃元素生搬硬套的現象，甚至策劃一些地區的規劃，存在不切實際的概念炒作，對小鎮人口規模、建設用地規模、環境綜合整治和產業布局等核心內容缺乏統籌規劃和科學預測，甚至規劃的規劃強制性內容缺失，規劃未能真正解決小鎮發展建設過程中出現的空間和產業問題，對小鎮未來土地使用、產業發展、空間約束等指導作用不強。規劃好看而不好用，成果豐滿而不現實，規劃成果無法指導實施的現象時有發生。

（三）城鎮建設重規模輕特色

特色是特色小鎮和小城鎮發展的核心，但在實際建設過程中，過多的追求整體發展和項目建設的速度和規模，忽視了小鎮特色的打造。特色小鎮和小城鎮的特色一般在于產業特色和文化特色。產業特色是基于小鎮的傳統資源優勢、地理優勢、人文優勢等多方面的獨特資源形成的經濟特色。文化特色是基于當地的文化特色、民族特色、傳統特色而形成的具有魅力和吸引力的文化因素，它是特色小鎮的核心和靈魂。部分城鎮由于缺乏因地制宜的空間規劃，出現拆除古村落、古建筑、古樹群等人文歷史遺產資源而建設的現象，導致了城鎮傳統文化風貌和特色的消失。

（四）城鎮風貌重形象輕內涵

現代化的城鎮建設和模式化的造城運動，使得部分特色小鎮和小城鎮的在風貌塑造過程中逐步失去了原有地域文化的內涵，為了追求城鎮新格局，大廣場、大馬路、大軸線的廣泛使用，使得小城鎮的尺度和內涵發生了變化，城鎮親民感、歸屬感、地域感逐步消失，原有的風貌也逐步淡化。城鎮建設過程中，應注重城鎮尺度和文化內涵的延續，應尊重原有的城鎮格局和肌理，注重原有的建筑材料、建筑色彩等要素在城鎮建筑、道路和景觀設計建設過程中的應用和延續，應注重人的感受，讓城鎮空間回歸為人的空間，建設富有人文氣息、宜居宜人的城鎮空間尺度。

二、 小城鎮規劃建設問題根源分析

（一）小城鎮的城鄉過渡地位，導致市場競爭力不足

我國城鎮發展普遍存在著“強城弱鎮、強鎮弱鄉”的不均衡、不平衡現象，在市場經濟體制下，小城鎮處于城市與鄉村的過渡地帶，城鎮服務水平弱于城市，鄉村自然資源條件不如村落，使得小城鎮在建設和發展過程中面臨著城市和鄉村的雙重競爭，對公共服務水平要求高的項目，多選址在城市或近郊，對自然山水、人文條件高的項目多選址在鄉村，小城鎮為了爭取項目落地，在推動建設項目實施過程中，忽略了對城鎮質量、城鎮特色、城鎮格局的堅守，出現了發展過程中不可避免的問題。

（二）特色小鎮與小城鎮規劃建設管理力量不足

小城鎮發展和鄉村振興離不開科學合理的規劃，城鄉規劃管理人才是發展特色小鎮和小城鎮的關鍵因素，科學規劃和管理人才缺失，是當前鄉鎮建設中存在的共性問題。曾經諸多的城鎮和鄉村規劃大多是采用城市的發展理念和設計手段，在建設實施中出現了諸多尺度不宜、城鎮原有格局和傳統文化被破壞的問題。我國成都等地建立了鄉村規劃師制度，進而解決了規劃建設人才匱乏、標準缺失、脫離鄉情等突出問題，逐步探索了鄉村規劃師制度，當前國土空間規劃體系背景下，對城鄉規劃人才提出了更高的要求，除了城鎮空間外，更需要關注于山水林田湖草，關注農業生產、生態修復等生態環境問題。

三、特色小鎮與小城鎮規劃建設對策研究

（一）因地制宜，科學制定特色小鎮的發展方向

針對全國各地區發展不平衡、不充分的現象，在小鎮和小城鎮建設中應該要按客觀規律制定發展方針，科學把握先進地區成功經驗，合理借鑒，學會因地制宜的“照鏡子”，避免簡單的照搬照抄。立足本地區基礎條件，進一步有效整合產業、人才、技術、資金等發展要素，堅持綠色、生態、環保、可持續的發展理念，在產業發展上，要以優勢主導產業為依托，積極培育戰略型新興產業，集聚高端產業，實現產業升級和經濟轉型，在生產方式上，要推行實施綠色減量化生產模式，貫徹落實生態優先的綠色發展理念，大力發展生態旅游、生態農業等綠色發展模式，在生活方式上，要進一步提高小城鎮的公共服務水平，逐步轉變生活方式，改善人居環境，創造小城鎮良好的居住、產業發展空間。

（二）生態優先，全力提升特色小鎮的創業環境

充分發揮特色小鎮 “特而小”的空間特征，堅持特色發展和高質量發展，當前大城市普遍存在霧霾、內澇、水體污染、交通擁堵等城市病。特色小鎮和小城鎮建設應堅持綠色發展理念，而是尊重本地自然環境與生態要素，全面摒棄傳統大城市發展模式，培育綠色、健康、宜居、舒朗的小城鎮空間環境。以良好的生態自然為發展基底，秉承“天人合一、綠色發展”的理念，創造一種既不同于城市空間，又不同于鄉村空間的尺度適宜、環境優美、風格獨特的城鎮生活空間 。堅持“綠水青山就是金山銀山”的發展思想，采用綠色建筑、綠色交通、綠色社區、智慧共享等新技術、新理念 ，慎挖山、不填湖、少砍樹，保護和利用山水田園格局，綜合考慮地形地貌、河湖水系、自然生態、地質災害防御、重大設施廊道控制、空間布局演進特征等因素，確定小鎮理想空間結構和形態。要努力實現特色產業和環境保護雙贏，對小鎮進行生態環境修復，加強環保基礎設施建設，要加大環保基礎設施建設力度，并區分不同類型特色小鎮的空間特征和空間格局需求。

（三） 空間劃定，全面建立特色小鎮空間體系

逐步建立國土空間治理體系意識，在全市、全縣一張藍圖下，做好雙評價工作，合理劃定城鎮增長邊界和生態、農業邊界。結合產業發展需要，合理優化城鎮用地結構和布局，嚴格控制房地產開發用地比例，合理安排產業用地的供應時序和開發節奏，堅持先發展產業，再建配套設居住和商業服務設施，避免在產業支撐不足的情況下，大量進行房地產開發。合理確定城鎮土地使用計劃，嚴格執行土地出讓規定，慎重利用城鎮土地。將特色

小鎮建設全面納入市縣級國土空間總體規劃，實現全市、全縣空間治理的一張藍圖，統籌布局重大基礎設施、重大產業項目，保護好生態空間、基本農田和農業、林業生產空間，合理劃定生產、生活、生態空間。特色小鎮作為城鎮化發展的先發地區，應優先做好該項工作，在國土空間總體規劃指引下，做好國土空間的詳細規劃，指導城鎮科學發展。

（四）厘清主體，多維度助力特色小鎮全面發展

正確處理政府與市場的關系，特色小鎮和小城鎮作為新型城鎮化的重要支點，在實施建設過程中，政府是特色小鎮和小城鎮發展的最主要推動者和引導者，具有營造制度環境、提供設施服務等主導作用。從宏觀管控上來看，政府應重點完成小鎮的全面統籌規劃、加強對產業發展引導、土地使用管控、空間格局建立和基礎設施配套的工作，完成市政基礎設施和公共服務設施的配套，完成公園、綠地、水系等自然生態環境的治理和改造，營造具備生態基底的小鎮生產、生活空間。市場重點參與項目建設與資本投入，助力產業發展。通過政府的正確引導，積極響應國家的融資鼓勵政策，扶持企業開展包括集聚城鎮資源的基礎設施建設和特色產業發展配套設施建設的政策性貸款，營造良好的營商環境。在特色小鎮和小城鎮建設過程中，充分發揮市場企業和社會經濟的參與作用，堅持市場化運作，企業可以從基礎建設、項目經營、地產收益、政策性資金等方向上獲取收益，也可以基于 PPP項目模式下支撐參與小鎮的建設與運營。堅持政府主導的公益性投入，堅持市場主導的競爭性投入，堅持多維度下的綜合發展，助力小鎮的全面發展。

（五）尊重規律，科學制定特色小鎮的建設時序

特色小鎮和小城鎮的形成和發展是區域產業集聚狀態下自然發展的結果，特色小鎮和小城鎮的建設應尊重社會經濟、城鎮化和市場經濟規律。特色小鎮和小城鎮是歷史文化積淀的產物，也是社會經濟和城市化發展到一定階段的產物，是社會經濟和文化積累沉淀到一定水平后自然形成的。特色小鎮和小城鎮的建設不能盲目追求數量和政績，而應該根據當地獨特的文化和地理環境，挖掘特色產業優勢，注重產業特色的打造，全力做好產業選擇、生態構建、品牌培育幾項工作，側重特色小鎮和小城鎮的運營和管理，優先做好小鎮的空間格局和生態基底，同步開展培育特色產業，逐步優化完善小鎮居住、商業等基礎設施配套，最終形成生態優良、產業集聚、特色突出、配套完善的特色小鎮。

四、結語

隨著國土空間規劃工作的深入推進，逐步將特色小鎮和小城鎮的發展納入到國土空間規劃體系，科學劃定小鎮的發展邊界，嚴格控制城鎮建設用地規模，逐步優化城鎮空間布局，避免以發展特色小鎮的名義盲目擴張和占用生態空間、農業空間，甚至觸碰基本農田紅線和生態保護紅線。逐步建立正確的小鎮發展理念，完善小鎮人才機制，鞏固特色小鎮和小城鎮在城鎮化建設中的地位，避免城鎮發展過程中的問題，轉變城鎮發展理念，保證特色小鎮和小城鎮的發展活力，實現特色小鎮的可持續發展。

參考文獻：

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