公共選擇理論視角下問題疫苗事件分析

劉艷秋

烏爾里希·貝利認為：現代性孕育著風險，在風險疊加的現代社會，人類生活在風險的火山口。近年來，由媒體報道的問題疫苗事件層出不窮，如2010年山西貼簽疫苗事件2013年湖南乙肝疫苗事件、2016年山東疫苗事件、2018年長生疫苗事件和2019年1月江蘇金湖疫苗事件，諸如此類的疫苗事件性質一次比一次惡劣，對全國人民的健康安全造成極大的威脅，引起公眾對接種疫苗的恐慌，影響國家免疫規劃和健康中國戰略的實施。通過對幾起疫苗事件的對比分析可知，近年來問題疫苗事件的發生貫穿疫苗生產、流通和監管的諸多環節，問題疫苗的影響范圍也超出地區波至全國境內。疫苗安全領域出現的種種問題以及問題背后蘊含的深層次原因理應受到政策制定者的關注。正如習近平總書記所強調“確保藥品安全是各級黨委和政府義不容辭之責，要始終把人民群眾的身體健康放在首位，以猛藥去疴、刮骨療毒的決心，完善我國疫苗管理體制，堅決守住安全底線，全力保障群眾切身利益和社會安全穩定大局。”

本文試圖從公共選擇理論出發，明確疫苗的準公共物品的性質，從理性“經濟人”的方法論視角出發，對疫苗生產廠、疫苗監管部門、疾控中心和接種單位等行為進行分析。疫苗生產商的逐利動機，疾控中心和接種單位創收激勵以及監管環節的碎片化等因素的綜合作用，使得疫苗安全領域事故不斷。只有在承認“政府失敗”的基礎上，承認代表公共利益的疾控中心和接種單位的工作人員在實現公共利益的過程中具有自利性的傾向，通過制度性的約束，才能從源頭上解決疫苗安全問題。

1 疫苗的準公共物品屬性與當前我國疫苗管理現狀

1.1 疫苗的準公共物品性質

根據《疫苗流通與預防接種管理條例》的規定，疫苗是指為了預防、控制傳染病的發生、流行，用于人體預防接種的疫苗類預防性生物制品。在我國，疫苗分為兩類：一類疫苗是由政府免費向公民提供的，主要是納入國家免疫規劃的疫苗;二類疫苗是指由公民自愿接種且自己擔負費用的疫苗。文中所提的“問題疫苗”均指二類疫苗。無論是納入國家免疫規劃的一類疫苗還是由個人自費的二類疫苗，在本質上都具有公共物品的屬性。賈康和歐純智認為：“大眾健康防疫所需的疫苗具有公共產品性”，“嚴格地講，疫苗屬于公共產品中的準公共產品，在供給側宜實施對接市場的政府采購，在需求側宜匹配適當的使用者付費機制，才能形成較好的績效狀態。”根據正統的經濟學定義：“純公共物品或服務是指相關群體的全體成員可同等獲得的那些物品或服務......即同時可供多人消費。一旦生產出來，阻止群體內的任何人享用，都是沒有效率的”經濟學家沿著薩繆爾森關于競爭性與排他性的這一客觀解釋對公共物品進行了擴充和連續性處理，形成了公共物品與私人物品之間的公共物品體系和現今流行的“準公共物品”或“混合物品”的概念，而對準公共物品可以繼續進行劃分，具有競爭性和非怕他性的是“俱樂部產品”，具有排他性和競爭性的則為“公共池塘資源”。而布坎南則認為只要是通過集體提供的物品，都具有公共物品的特性。無論從正統經濟學定義還是從布坎南基于集體提供這一視角對公共物品的定義，疫苗均屬于準公共物品。納入國家免疫規劃的一類疫苗是由國家免費向適齡兒童提供接種，在規定的年齡范圍內均可免費接種。從使用的非競爭性和非排他性視角出發，適齡兒童在接種的過程中接種疫苗并不妨礙其他適齡兒童的的正常接種，主動接受國家免疫規劃是預防可控制傳染性疾病的有效措施，同時也對社會公共健康衛生事業做出重要貢獻，預防可控傳染性疾病的傳播，保障公共衛生安全。二類疫苗雖然采用使用者付費的機制，但任然具有準公共物品的屬性。二類疫苗的接種是由公共部門（主要包括各級醫院、婦幼保健院、衛生服務中心、衛生院等）提供，符合布坎南對公共物品由集體提供的界定，二類疫苗的接種不僅僅關乎接種個體的健康，對公共衛生事業的發展也起到一定的推動作用。

1.2 疫苗監管體制

雖然一類、二類疫苗同屬準公共物品的行列，但在我國，對這兩種疫苗的管理卻采用不同的管理方式。由于疫苗管理體制的不同，近年來問題疫苗事件多集中于二類疫苗流通與管理領域，但一類疫苗管理中也不乏問題疫苗的出現。

疫苗是一種特殊的藥品，目前我國對疫苗的管理遵循《中華人民共和國藥品管理法》和 《疫苗流通和預防接種管理條例》的規定。各級財政分擔一類疫苗招標采購、冷鏈建設、接種服務等費用，由各省集中招標采購配送;二類疫苗則實行市場化，由各級政府分散采購和自主定價。

從采購和配送方式上看，一二類疫苗之間存在細微差異。一類疫苗由省級疾控中心統一采夠，并由省級疾控中心統一向市或縣級疾控中心統一配送，擁有完善的冷鏈運輸配送渠道，保證一類疫苗在運輸過程中并不脫離規定保存環境。二類疫苗則是由省級疾控中心通過省級公共資源交易平臺進行采購，確定采購需求之后由疫苗生產企業向縣級疾控中心提供配送服務。2016年《疫苗流通與預防接種管理條例》修訂之后，二類疫苗在采夠過程中與一類疫苗并不存在本質差別，但疫苗配送過程中存在的差異可能會導致二類問題疫苗的出現，疫苗生產企業基于降低經濟成本的考慮，會選擇冷鏈運輸成本較低的配送企業，在配送過程中并不能保證二類疫苗全程處于冷鏈環節中。

目前，我國對疫苗的監督管理主要是衛生主管部門、藥品監督管理部門和疾控部門負責。衛生主管部門主要對醫療衛生機構關于疫苗儲存、運輸、分發和接種等記錄進行檢查;藥品監督管理部門主要負責疫苗儲存、運輸、供應、銷售等環節的質量進行監督檢查;疾控中心負責疫苗應用效果評價和免疫規劃策略研究，對區域內免疫策略的實施進行技術指導與評價，并對對區域內重大疾病進行預防和監測。從三部門的監管職責看，藥品監督部門負責疫苗質量監管、疾控中心負責疫苗接種監管，尤其是出現疑似異常接種現象的管理，兩部門在職能上分別負責疫苗監管的某一或多個環節，但疫苗安全的監管是全過程的監管，任何環節出現監管缺位都將導致問題疫苗的出現。

疫苗監管體制的不健全是問題疫苗屢次出現的主要原因，但并非根源性因素。根據公共選擇理論的觀點，當出現公共生產效率問題時，要從現行的體制上尋找原因，才能從根本上解決困境。無論是在集體活動還是私人活動中，在市場過程還是在政治過程中，個人都是最終的決策者、選擇者與行動者，所以理性人的假設適合所有于所有的人類活動。

2 公共選擇理論中的“政府失敗說”

凱恩斯主義認為國家或政府對經濟的干預是為了彌補市場失靈，在公共選擇理論家看來，不僅市場會失靈，同樣政府也會失靈（政府失敗說）。正如布坎南所說的那樣“政府作為公共利益的保證人，其作用是彌補市場經濟的不足，并使各經濟人員所做決定的社會效應比政府干預之前更高;否則，政府的存在就無任何經濟意義”，但是政府的行為往往并不符合這一要求，有時候政府的干預行為甚至是負效應，削弱而不是改善了社會福利水平。公共選擇理論認為“政府失敗”的表現有兩種：政府政策失靈和政府工作機構的低效率。由政府部門制定及施行的政策失敗的原因之一是政府部門領導人所理解的共同利益與公共利益之間存在差距;二是以政府為代表的公共部門并不傾向于最大限度的增加公共利益，而是在個人利益最大化的指導下進行決策。導致政府機構工作效率低的原因有以下幾點：一 無論是橫向的各個政府部門之間還是縱向的逐級任命，均缺乏競爭意識;二 由于掌握著公共財富，政府在提供公共服務的過程中往往不計成本，缺乏降低成本的激勵因素;三 政府機構的自我膨脹，包括人員組成和部門支出兩個方面;四 由于政府部門特殊的地位，出現對政府有效監督的困難;五 在社會管理過程中，行政權力的濫用而導致的尋租行為。正如布坎南所說“國家（政府）不是神的造物，他并沒有無所不在和正確無誤的天賦。因為國家（政府）仍然是一種人類組織，在這里做決定的人和其他人沒有什么差別，既不更好，也不更壞，這些人一樣會犯錯誤。”“為此，我們必須從一方面是利己主義和狹隘個人利益所驅使的經濟人，另一方面是超凡入圣的國家這一邏輯虛構中擺脫出來，將調查市場經濟的缺陷和過失的方法應用于國家和公共經濟的一切部門”。

3 公共選擇理論視角下的問題疫苗事件分析

作為準公共物品的疫苗，在消費上具有非競爭性和排他性，遵循使用者付費的原則，有消費需求的顧客付費后才可以使用。以狂犬病疫苗為例，被狗咬傷后才需要接種狂犬病疫苗，每個被狗咬傷的人可以接種狂犬病疫苗，在消費上并不具有競爭性，但是疾控中心或接種單位購入的狂犬病疫苗是有限的，要“排隊”使用，具有一定的排他性。目前準公共物品的提供模式有三種：政府提供、市場提供和混合提供。而根據公共選擇理論，準公共物品的提供應當由政府提供或通過購買服務來提供。作為準公共物品的疫苗供應方式是一種混合提供，政府通過購買服務的方式在市場上向疫苗生產企業購買疫苗，在預防接種環節由各接種單位進行預防接種，由疾控中心進行接種異常反應監測。

3.1 個體行政官僚在政策執行過程中存在私人利益訴求

社會選擇在本質上是個人選擇，個人通過相互作用和協商做出集體決策，實現集體目標，“個人是社會秩序的基本組成單位，政府只是個人相互作用的制度復合體”。公共政策最終是由政府機構中的官僚執行，官僚是具有理性的經濟人，在公共政策制定過程中存在對公共利益認知的偏差和受“個人利益最大化”的影響，這些使得政府官僚并不像傳統公共行政認為的那樣——總是代表公共利益，政府官僚追尋個體利益的行為是制度失敗的主要表現。

個體主義的分析方法可以更好的幫助我們理解集體的行為。問題疫苗的出現是生產者逐利和監管部門監管缺失相互作用的結果，生產者逐利是一種本能的市場行為，在此我們不再贅述，僅對基層疾控中心或接種單位工作人員的行為進行分析。疾控中心是公共事業單位，其運營經費由政府財政撥款和通過提供公共服務收取服務費，當前我國基層疾控中心經常面臨經費不足的問題。《疫苗流通與預防接種管理條例》未修訂之前，二類疫苗的采購直接由基層疾控中心或接種單位負責，雖然在采購過程中會將疫苗采購相關信息進行公示，但最終的采購資格由部門負責人決定。在公共選擇理論家看來，無論是經濟活動還是政治活動，個體都遵循利益最大化的訴求。在監管缺失和巨大利益雙重刺激的情況下，疾控中心采購人員難免會鋌而走險進行尋租，即使不存在尋租行為也會人為的設置尋租空間獲取私人利益。

3.2 基層財政撥款不足進一步異化疾控中心公益屬性

當前我國疾控中心普遍面臨著經費不足的問題。疾控中心通過收取服務費的方式進行積極創收是常態，在提供公共服務的過程中，疾控部門會進行成本——收益考量，將服務成本控制在最低水平，以此達到節約經費的目的。基層疾控中心尤其是偏遠地區的疾控中心，疫苗需求與采購量并不完全相等，一些品種疫苗供給量會超過真實需求量，超出實際需求的這部分疫苗由接種單位或疾控中心保存，到期未用則進行銷毀。但有些疾控中心或接種單位出于降低服務成本的考量，并不會銷毀過期疫苗，在機會主義的誘導下，會將這些過期疫苗當作合格疫苗使用。

3.3 政府部門間信息壁壘加劇疫苗監管難度

各個政府部門往往將其在行政過程中產生的行政數據和信息視為部門私有財產，不愿意與其他部門共享，部門間信息共享機制的缺失也在一定程度上加劇了信息共享的難度。問題疫苗事件從側面反映出政府各部門之間信息公開面臨的困境，不同的政府部門傾向將自己掌握的一手信息視為部門財產，不愿意與其他政府部門共享，信息壁壘在一定程度上加劇了問題疫苗事件的發生。在疫苗采購環節，由于信息公開的不到位和不及時，導致“帶病”中標的現象時有發生。

3.4 監管制度缺失為機會主義者創造穩定的尋租空間

公共選擇理論認為，不僅市場活動中存在交換，政治活動也是一種交換過程——政治交換。公共選擇理論往往用政治交換分析選舉過程中政黨、政治家和選民的行為。選民利用手中的選票獲得自己支持的公共政策，政治家則希望獲得選民的選票以此來獲得政黨選舉的成功。政治交換的引入很好的解釋了非法疫苗事件中的利益鏈條關系，尋租空間的穩定性為問題疫苗事件的發生提供了制度性的掩護。“尋租空間一旦產生，就會維持一定的相對穩定性，很難打破現有的尋租格局”。疾控中心和接種單位的工作人員對“公共利益”的偏差性理解以及理性經濟人追求利益最大化的傾向，“可能導致政府對項目的選擇從一開始就變得扭曲且無效，且這種扭曲和無效將隨著項目的開展而一直持續下去。”

4 公共選擇理論視角下問題疫苗事件的解決之道

公共選擇理論將經濟人的假設引入政治過程中，認為政治官員具有理性“經濟人”的特性，其對公共利益的理解可能會存在偏差，在行政過程中以自身利益最大化為目標，將公共權力用來為自己服務。面對公共部門中存在的這種現象，公共選擇理論認為公共行政必須承認公共部門工作人員“經濟人”屬性，給以財政激勵，減少其在工作過程中的自利傾向;其次是要通過外部性的制度進行約束，使受賄成本高于收益，以此來約束公共部門工作人員的行為，使其在公共行政過程中秉承公共利益最大化的原則。

4.1 加強基層疾控中心組織紀律建設，增加基層行政人員尋租成本

疾控中心和接種單位是事業單位，其運轉經費一部份來自財政撥款，令一部份則來自于自己創收。地方政府在財政支出過程中會或多或少的減少疾控中心的財政支出，尤其在基層疾控中心這一現象更加明顯。基層疾控中心財政支持的不足，大大激勵了自身創收的本能，在疫苗采購和疫苗接種環節增加服務費用。由于資金鏈條不足，基層尤其是偏遠地方的 疾控中心的專業人員配備不足，疫苗接種環節也存在很大隱患。在這樣一種資金短缺的情況下，疾控中心通過壓低疫苗生產企業疫苗進價的方式來節省一定的資金。這也可以用來解釋非法疫苗問題為何從流通領域蔓延到生產領域。疾控中心或接種單位的工作人員往往也會利用手中的公共權力謀求自己的私人利益。穩定的的尋租空間以及尋租成本的低廉，使得一些政府部門工作人員鋌而走險參與到疫苗尋租鏈條過程中來，以期獲得額外收益。

4.2 完善疫苗監管制度，實現全流程監管，打破現有尋租空間的穩定性

當前我國疫苗監管領域存在的問題是監管的分段化和碎片化。疫苗監管分為疫苗生產、疫苗流通、疫苗預防接種和疑似預防接種異常反應檢測等若干個環節。每一環節都是由不同的監管部門進行監管，監管部門之間信息共享和信息溝通不及時，必然會影響監管效果，這也為機會主義者提供了穩定的尋租空間。改變當前疫苗監管現狀，完善疫苗監管體制機制，實現疫苗安全全過程監管是解決問題疫苗根本路徑。需要注意的是，全流程的疫苗監管需要將政府疫苗采購環節納入疫苗監管環節，需要對疫苗采購信息進行及時公布，避免疫苗生產企業“帶病”中標的現象。

4.3 加強法制建設，完善疫苗管理法制依據

與歐美發達國家相比，我國當前疫苗管理的法律依據是《疫苗流通與預防接種管理條例》，這一行政法規的法律效力明顯低于疫苗立法，對違背疫苗安全懲戒力度的不足也是一些疫苗問題屢次出現的原因。當前正在加快疫苗立法工作，法律規范空白的彌補在很大程度上能夠規范疫苗的安全生產。通過制度性的法律建設，使得個體違反疫苗安全管理的成本增大，使得不管是疫苗生產企業還是疾控中心工作人員都能依法規范行使手中權力。

4.4 財政體制改革，給予疾控中心財政上的支持，遏制創收動機

當前維持疾控中心正常運營的經費有兩方面的來源，一是來自財政撥款，二是疾控中心通過提供公共服務收取服務費用，其中服務費用是疾控中心收入的主要來源。雖然當前我國疾控籌資機制逐步完善，但疾控投入機制尚未健全。疾控中心經費存在的問題主要有四個方面：一是政府投入穩定性還需要保證;二是維持公共服務職能最為重要的經常性維持經費仍然不足;三是“投入不足導致公共職能偏廢”的困境仍未解決。疾控中心面臨的經費困境是首先亟待解決的重要問題，只有保證充足的資金支持，才能改變疾控中心現有的困境，將公益屬性置于營利屬性之上。組織環境的改變會在潛移默化中改變組織成員的行為，疾控中心公益屬性的回歸必然會影響疾控中心工作人員的行為，使其行為基本保持與公共利益一致，在工作過程中實現公共利益最大化。

（作者單位：山東大學（威海）法學院）