地方性法規(guī)暫停實施制度淺析

張治宇 程思

授權暫停法律實施作為一項緩解改革與法治緊張關系的靈活性制度，自2015年《立法法》修改以來在多個改革領域中被廣泛運用且適用范圍不斷擴大。但該制度在性質上既不屬于法律的修改，也不屬于授權立法，而是一項獨立的立法權行使形式。現(xiàn)實和理論的要求需要我們去思考該制度的性質及合法性將其納入法制軌道。

1 問題之緣起

2012年全國人大常委會通過的《關于授權國務院在廣東省暫時調整部分法律規(guī)定的行政審批的決定》開啟了我國授權暫停法律實施的序幕，全國人大常委會以決定的形式，宣告部分法律規(guī)定在特定的地域和期限內暫時失去法律約束力，從而而避免改革事項的推行與既有的法律規(guī)則相沖突。授權暫停法律實施成為實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，落實“重大改革于法有據(jù)”的重要手段。在全面深化改革和全面推進依法治國的雙重背景下，該制度的性質、合法性等問題成為學界爭議的熱點。有學者認為全國人大常委會所作授權決定既不符合法律修改的形式，也不足以產(chǎn)生法律修改的效力;也有學者將該項制度稱為“立法后中止實施”，認為其屬于《立法法》公布實施以來授權立法模式的新常態(tài)類型。但主流觀點則認為“暫時停止實施”屬于一種探索性的法律修改行為。

綜上，可以看到，探尋地方性法規(guī)暫停實施的性質、合理性及合法性是理論和現(xiàn)實的雙重需要，本文將回答如下幾個問題：

第一，誰有權暫停地方性法規(guī)的實施？什么情況可以暫停地方性法規(guī)的實施？

第二，按照什么程序暫停？

第三，可以暫停多久？

第四，如何解決地方性法規(guī)暫停實施中的合法性問題？

2 問題之脈絡

盡管學界對授權暫停法律實施的性質爭議不斷，但均未否認其所具有的立法屬性，《立法法》將增設的“授權暫停法律實施”條款放置在“立法權限”一節(jié)，表明最高國家權力機關對暫停法律實施立法屬性的認定。雖然學界對于暫停法律實施究竟屬于何種立法形式卻并未達成一致，但厘清暫停法律實施的性質，既是在法治軌道上完善該項制度的出發(fā)點，也是實現(xiàn)深化改革和維護法治雙重目的的必然要求。

2.1 地方性法規(guī)暫停實施的情況

從現(xiàn)在的實踐情況來看，被暫停的權力首先是不符合地方經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)行需要的、易造成法律適用混亂的法規(guī)，但是卻鮮有一個明確的選擇標準。譬如，對于可供選擇的權力類型，《無錫市行政權力“掛起”試行辦法》規(guī)定的選擇標準是十分模糊的“極少使用”。但是，類似的情況，《晉中市行政權力掛起和解掛辦法》卻規(guī)定得十分明確，限制為“在上一年度內未使用的”行政權力。很顯然，這必然會在一定程度上影響到我們對行政權力掛起選擇范圍的判斷。不過，盡管如此，我們從已暫停實施的地方性法規(guī)中還是能找到一些有共性的標準，主要包括：

一，法律授予的該項權力合法。這是法律暫停實施的制度前提。實踐中，該項權力暫停實施起到了暫停狀態(tài)的法律效果，但是并不意味著權力的廢止，存在被重新啟用的可能。因此，它與被廢止的權力截然不同，從根本上來說其是一項合法的權力，這也是現(xiàn)在該制度被廣泛運用的根本所在，其靈活性非常高。二，法律授予的該項權力可用。權力可用是暫停實施的關鍵，如果不可用，那權力便不是暫停而是廢止。被暫停的行政權力實際上仍然是具有使用價值的，只不過現(xiàn)階段還不具備釋放這一使用價值的客觀條件，這正是區(qū)分被暫停的權力和被取消的權力的關鍵所在。

2.2 地方性法規(guī)暫停的程序

對于地方性法規(guī)暫停實施的程序大致可以分為以下四種：一，沒有程序。例如《蕪湖市人民政府關于推行市級行政權力清制度的實施意見》規(guī)定：“有法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)、但不符合全面深化改革要求和經(jīng)濟社會發(fā)展需要、一時難以通過修改相關法律法規(guī)規(guī)章調整或取消的行政權力，以及日常管理中很少行使、責任不明的行政權力，應當予以凍結”決策者顯然并沒有慮及決策權問題，相應文本對此也只字未提，也沒有查閱到具體的操作辦法。二，政府或政府部門首腦決定。基于我國各級人民政府實行的是行政首長負責制，行政首長對本行政組織所管轄的重要事務具有最后決策權，并對此全面負責。因此，從政治常識上來說，行政權力掛起亦應遵循首長負責制基本原理，必須將大權交由政府首腦行使。例如，江蘇省新聞出版廣電局（版權局）《行政權力掛起操作辦法》第4條規(guī)定：“符合掛起條件的行政權力需要掛起的，由行使該權力的業(yè)務處室提出書面申請，經(jīng)局辦公室（政策法規(guī)處）、監(jiān)察室審核后，報局領導同意后掛起”等等。三，政府法制部門審核。在一些對法制工作較為重視的地區(qū)，立法者往往會將權力暫停使用的決定權限交由政府法制部門審核確定，具體是指設立于人民政府內部的法制辦公室（簡稱法制辦），或者是設立于政府部門內部的法規(guī)處（簡稱法規(guī)處）。在各地文本中，這兩類內設機構都在一定程度上享有權力掛起的決策權限，二者的分工可以被簡單地理解為“初審”和“終審”兩項工作，法制辦享有最終決策權。而且，立法者通常也會將決策權一律上收，統(tǒng)一打包給同一級人民政府法制辦最終處理。譬如，《江蘇省行政權力網(wǎng)上公開透明運行管理暫行辦法》第 18 條規(guī)定：“對長期不使用的行政權力，實施主體應向同級人民政府法制機構申請暫停行使，具體辦法另行規(guī)定”。四，行政權力的設定機關決定。這是頗具“解鈴還須系鈴人”邏輯色彩的方法，是將大權交由被掛起的行政權力的設定機關親自“操刀”的。現(xiàn)行文本并不多見，能夠查閱到的主要是《黑龍江省人民政府關于推行政府權力清單制度的指導意見》。該意見規(guī)定：“有法定依據(jù)，但不符合全面深化改革要求和我省實際，沒有管理對象，多年不發(fā)生管理行為，一時又難以通過修改相關法律法規(guī)規(guī)章調整或取消的行政權力，經(jīng)該行政權力設定機關同意后可以暫時停止實施。需要恢復實施的，須經(jīng)設定機關同意后方可行使”。

2.3 地方性法規(guī)暫停的時限

從現(xiàn)在實踐情況來看，授權期限有三種類型：一是規(guī)定具體試行年限，這是最主要的類型。一般將暫停實施期限規(guī)定為2到3年，為11項授權決定所采用。例如：2015年行政審批制度改革中對《藥品管理法》、《證券法》部分內容予以分別暫停3年及2年。二是明確試行的截止時間。主要適用于行政管理體制改革中的農村土地制度改革，涉及2項授權決定和4部法律。例如：行政管理體制改革中對《土地管理法》部分條款予以2017年12月31日前暫停使用的規(guī)定。三是未規(guī)定試行期限。適用于國家機構改革和國防軍隊改革，涉及4項決定和9部法律。如《行政監(jiān)察法》、《現(xiàn)役軍官法》等部分暫停使用的規(guī)定。另外，有期限自然就有延期的情況，目前延期所采用的主要方式有兩種：一是對于即將屆滿的改革試點決定專門出臺延期決定;二是在新的改革試點決定中規(guī)定之前的試點工作“按照新的試點辦法繼續(xù)試行”，間接實現(xiàn)延期效果。

3 問題之解決

2015年《立法法》修改前，全國人大常委會共作出了5項授權改革試點決定。除了2012 年在《對〈關于授權國務院在廣東省暫時調整部分法律規(guī)定的行政審批的決定（草案）〉的說明》中提到“這種授權的依據(jù)是憲法第八十九條關于國務院職權的規(guī)定：‘全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會授予的其他職權”，其余授權決定抑或草案說明中幾乎都沒有提及法律依據(jù)的問題。通過這一兜底條款，國務院可以通過被授權而獲得這一開放性的職權，但“其他職權”中是否包括授權暫停法律實施權？憲法第67條并未明確將授權國務院在部分地區(qū)暫停實施相關法律作為全國人大常委會的職權之一，即使認為這是基于憲法第67條的兜底條款——“全國人民代表大會授予的其他職權”，然而全國人大卻并未以明示或默示的方式將該項職權授予全國人大常委會。可見，將憲法第89條作為授權暫停法律實施的法律依據(jù)顯然是不合理的。

基于歷史角度的考查可以發(fā)現(xiàn)，全國人大常委會以憲法第89條為依據(jù)有其深刻的歷史背景。1985年六屆全國人大三次會議決定授權國務院對于經(jīng)濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例，時任全國人大常委會法工委主任的王漢斌在草案說明中就提出，全國人大授權立法的依據(jù)是憲法第89條“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會授予的其他職權”。顯然，2012年授權決定草案說明中提及的法律依據(jù)是參照了早期的授權立法制度，以期為暫停法律實施制度尋求合法性。但是兩項制度畢竟都有各自的適用范圍和條件，并且1985年的授權是由最高國家權力機關全國人大作出的，相比之下更具有合理解釋的空間。可見，貿然將憲法第89條作為暫停法律實施的法律依據(jù)至少在憲法解釋上是站不住腳的，隨后歷次同類型的授權決定及草案說明再未提及法律依據(jù)就是最好的明證。因此，暫停法律實施背后的支撐可以說十分脆弱，而不斷發(fā)展的態(tài)勢要求了必須對其進行規(guī)范化建設，以盡可能的規(guī)避由其不完善而導致的制度風險。

總之，通過對授權暫停法律實施進行學理及合法性分析后我們可以得出這樣的結論：授權暫停法律實施作為一項應改革而生的新制度，應加強授權的合法性、規(guī)范性、嚴肅性，進而使全國人大及其常委會授權在推進國家重大改革、彌補憲法法律漏洞方面發(fā)揮應有的作用”，從而將改革全程納入法治軌道，實現(xiàn)立法引領改革，改革推動立法。

（作者單位：南京工業(yè)大學法學院）