從《巴黎網絡空間信任和安全倡議》看網絡空間國際治理發展態勢

□ 文 郭 豐 秦 越 周 恒

2018年11月12日，法國政府在“巴黎數字周”（包含首屆巴黎和平論壇、第13屆聯合國互聯網治理論壇、治理技術峰會）上發起《巴黎網絡空間信任和安全倡議》（以下簡稱《巴黎倡議》）。《巴黎倡議》文本發布后，已獲得552個實體的簽名支持，產生了廣泛國際影響，并將顯著影響全球互聯網治理未來發展走勢。

《巴黎倡議》提出了五項互聯網治理的目標，即開放、安全、穩定、可及與和平，認為網絡空間已經成為社會、經濟、文化、政治生活各方面不可或缺的一部分。

一、《巴黎倡議》內容概要

《巴黎倡議》提出了五項互聯網治理的目標，即開放、安全、穩定、可及與和平，認為網絡空間已經成為社會、經濟、文化、政治生活各方面不可或缺的一部分。

《巴黎倡議》建立了互聯網并非法外之地的廣泛共識。具體而言，《巴黎倡議》認為《聯合國憲章》、國際人道法、國際人權法、國際公法、國際習慣法等國際法均適用于網絡空間。《巴黎倡議》主張，人們在線下的權利在互聯網中不得減損、聯合國框架下的國家行為規范同樣應對各國適用。

《巴黎倡議》確立了反對網絡犯罪活動的共同立場。《巴黎倡議》反對惡意網絡活動，特別強調反對對個人、網絡基礎設施的攻擊活動，提倡各種網絡參與者對網絡攻擊活動的受害者提供援助，期望在未來加強打擊網絡犯罪的國際合作。《巴黎倡議》將《布達佩斯網絡犯罪公約》界定為打擊網絡犯罪的“關鍵工具”。

《巴黎倡議》認可了私營主體在網絡空間治理的重要責任與作用。《巴黎倡議》期望鼓勵私營主體主動參與網絡安全維護，鼓勵“白帽黑客”在可控、溝通前提下的主動偵測和披露網絡漏洞的行為，期望未來網絡安全標準的制定能夠得到政府、私營機構、公民社會的共同參與。

《巴黎倡議》明確了下一階段網絡空間治理的合作方向，將在幾個方向上展開具體的行動措施。《巴黎倡議》中言明目前的文件內容尚只是階段性成果，將在2019巴黎和平論壇以及2019年于德國舉行的互聯網治理論壇上繼續推進《巴黎倡議》中提出的防范惡意網絡活動、保護關鍵基礎設施、防止利用網絡破壞民主選舉、防止網絡竊取知識產權、防止惡意信息擴散、提升互聯網服務安全性、推動歐盟網絡清潔項目、反對黑客反擊行為、盡快建立網絡空間國際行為準則等具體、富有建設性的行動措施。

二、《巴黎倡議》揭示的網絡空間國際治理發展態勢

法國政府積極組織主場外交活動為《巴黎倡議》營造最高國際聲勢。《巴黎倡議》發布至今，已經得到66國政府、347家公司、139家非營利組織的簽名支持。可以看出，法國外交部門對其主場外交活動進行整體設計，最大程度上提升了《巴黎倡議》的國際影響力。首先，《巴黎倡議》在短時期內能得到如此之多的國家和非政府機構的響應，說明法國政府在前期已經與諸多國家和非政府機構開展了大量外交協調并取得了良好效果。從簽署國的構成來看，歐洲國家以及非洲法語國家占到簽署國的七成以上，說明其外交協調的側重。第二，法國政府整體組織了系列活動，為《巴黎倡議》的發布造勢。有別于以往IGF（Internet Governance Forum，互聯網治理論壇）主辦國只舉辦IGF會議的做法，法國政府將第13屆IGF與“巴黎和平論壇”、“治理技術峰會”等活動整合成為“巴黎數字周”，法國總統馬克龍、聯合國秘書長古鐵雷斯親自出席IGF開幕式并為《巴黎倡議》的發布“站臺”，第13屆IGF成為“史上級別最高”，參加各種會議和活動的各國政府、科技公司、民間團體、學術組織齊聚巴黎，成功聚攏了人氣。

《巴黎倡議》在全球網絡空間國際治理進程中具有標志意義，揭示了網絡空間國際治理未來的發展態勢：

（一）建立網絡空間國際規則呼聲日益強烈，政府更多介入網絡空間治理共識加強

《巴黎倡議》背景介紹中指出，互聯網深刻融入和人類社會的方方面面，與此同時來自國家行為體和非國家行為體的網絡攻擊，頻率越來越高，手段更為復雜，對個人和基礎設施安全產生嚴重威脅，需要各方攜手共同應對。因此，《巴黎倡議》的產生說明了各方將攜手共同應對網絡威脅的呼聲轉化為實際行動，嘗試將相關共識明確為網絡空間國際規則的示范文本。《巴黎倡議》響應了產業界關于建立網絡安全規范的呼聲，其相關內容與產業界發起的《網絡安全技術協約》（The Cybersecurity Tech Accord）以及《網絡安全信任章程》（Charter of Trust on Cybersecurity）等自治規范相互呼應。

《巴黎倡議》文本中明確指出各式國際法適用于網絡空間，體現了網絡空間并非法外之地的廣泛共識。這彰顯了政府介入網絡空間治理不僅在各國政府間達成廣泛共識，更得到了更多利益相關方的認可。法國總統馬克龍在IGF開幕式演講中表示，“我深信需要對互聯網進行管制，法國和歐洲其他國家在過去幾年一直倡導對互聯網上的行為進行更多管制，未來（政府）對互聯網的管制力度將上升”。聯合國秘書長安東尼奧·古鐵雷斯（António Guterres）在IGF開幕式致辭中也明確表示，“期望未來有更多國家的政府（特別是發展中國家的政府）更多的參與到互聯網治理中來，一種跨學科、非傳統、多邊與多方合作的信息互聯網治理模式應該發揮更大作用”。

（二）IGF面臨改組有望發揮實質作用，歐洲國家力圖影響IGF進程推行歐洲價值觀

《巴黎倡議》建議未來對多個方向上的具體行動措施展開討論，根據法方透露出的信息，相關討論進程將繼續在2019年柏林IGF年會（及2019年巴黎和平論壇）上展開，這有望使IGF從對話性質的論壇朝著制定有約束力行為準則的國際規則制定機構轉變，IGF可能不再是“清談館”，議而不決的狀況可望得到改觀。馬克龍認為，未來的IGF應朝向能夠有所作為、產出實質成果的方向改進。具體而言，這種改進包括將IGF秘書處進行改組，使之成為實體機構。與之相應的，古鐵雷斯秘書長代表聯合國表達了對IGF改組的全力支持態度，還明確表達了希望在2019德國IGF年會中使得相關改組方案能夠落地。聯合國數字合作高級別專家組發布的《相互依存的數字時代》報告針對IGF改進提出了將多利益相關方咨詢組更名為咨詢組、增加合作加速機制、設立政策孵化機制、增加觀察和支持平臺以及將IGF秘書處與聯合國秘書長辦公室建立直接工作聯系等5點建議，以提升IGF的地位與發揮的作用。

序號 巴黎倡議文本1 如今，網絡空間在我們生活的方方面面均扮演著重要角色，各種行為體盡管作用各不相同，但都對增進網絡空間的信任、安全和穩定有著共同的責任。2 我們重申支持一個開放、安全、穩定、可及、和平的網絡空間，它已成為社會、經濟、文化和政治生活各方面不可或缺的一部分。3 我們還重申，國際法，包括《聯合國憲章》的全部內容、國際人道法和習慣國際法，對各國使用信息通信技術的活動均適用。4 我們重申，人們在線下擁有的權利必須在線上同樣獲得保護，也重申國際人權法適用于網絡空間。5 我們重申，國際法，連同聯合國框架內發展起來的和平時期自愿性負責任國家行為規范以及相應的建立信任和能力建設措施，構成網絡空間國際和平與安全的根基。6 我們譴責和平時期的惡意網絡活動，尤其是對個人以及關鍵基礎設施有可能造成或實際造成重大、不加區分或系統性危害的活動，并歡迎加強這方面保護的倡議。7 我們也歡迎國家和非國家行為體為惡意使用信息通信技術——無論何時發生，也無論在武裝沖突期間或之外——的受害者提供公正和獨立援助。我們認識到，網絡犯罪活動的威脅要求在一國之內和國際層面作出更大努力，來提升我們所用產品的安全性，加強我們對犯罪分子的防御能力和促進所有利益攸關方之間的合作。在這方面，《布達佩斯網絡犯罪公約》是一份關鍵的法律文件。9 我們認識到私營行業重要行為體在增進網絡空間信任、安全和穩定方面的責任，鼓勵它們提出旨在增強數字流程、產品和服務安全性的倡議。10 我們歡迎各國政府、私營部門和公民社會合作，制定使基礎設施和相關組織得以強化網絡保護的網絡安全新標準。11 我們認識到，所有行為體都可通過鼓勵負責任、協同地披露漏洞，來支持網絡空間的和平。12 我們強調，所有行為體都需要加強廣泛的數字合作、更多地開展能力建設。我們鼓勵有關增強用戶恢復力和能力的倡議。13 我們認識到，強化多利益攸關方路徑，進一步致力于降低網絡空間穩定的風險以及增強信心、能力和信任，實屬必要。14 為此目的，我們確認愿意在現有國際場合并通過相關組織、機構、機制和進程共同努力，相互幫助并落實合作措施，尤其要：15 ——對有可能或實際給個人以及關鍵基礎設施造成重大、不加區分或系統性危害的惡意網絡活動加以預防和從中恢復；16 ——預防有意和實質性破壞互聯網公共核心的通用性或完整性的活動；17 ——加強預防境外行為體通過惡意網絡活動破壞選舉進程、蓄意進行干預的能力；18 ——預防利用信息通信技術盜竊知識產權（包括商業秘密或其他機密商業信息）、意圖為公司或商業部門提供競爭優勢的行為；19 ——采取措施防止意在造成損害的惡意信息通信工具及實踐的擴散；20 ——強化數字流程、產品和服務在其整個生命周期和供應鏈中的安全性；21 ——支持為所有行為體提供更高程度的網絡清潔的努力；22 ——采取措施預防包括私營部門在內的非國家行為體為其自身或其他非國家行為體的目的發動黑客還擊；23 ——促進網絡空間負責任國際行為規范和建立信任措施的廣泛接受和實施。8

從2017年開始，IGF連續三年在歐洲大陸舉辦（分別為2017年的瑞士、2018年的法國以及2019年的德國）。IGF雖然是聯合國秘書長召集的論壇，但此前聯合國秘書長從未出席過IGF，本次IGF是聯合國秘書長史上首次親臨開幕式并發表演講。加之現任聯合國秘書長古鐵雷斯作為西班牙前首相的身份，不難看出，歐洲力量正在有目標、有計劃、有步驟的推動IGF改革，使之實質化、權力化。與這種改革相同步，歐洲國家希望其理念和價值觀在網絡空間國際秩序中得到體現，希望其在網絡空間國際治理格局中占有重要位置，希望歐洲利益在網絡時代得到維護。馬克龍提出，要走出一種有別于“加州模式”互聯網治理道路，即“新多邊主義”模式。法國是歐洲的主導力量，“新多邊主義”理念體現了重塑全球互聯網治理體系的歐洲意志。

（三）《巴黎倡議》缺少美俄等大國簽署，其事態發酵或將對全球互聯網治理體系產生持續影響

盡管《巴黎倡議》得到了歐洲多國、日本、韓國、加拿大、墨西哥、阿根廷等國家的明確支持，但包括美國、中國、俄羅斯、印度、巴西等一些大國對這一文件并未表態。國外分析人士普遍認為，《巴黎倡議》盡管目前并不具有任何拘束力，但其長遠來說期望在未來形成一個令主權國家主動放棄網絡戰能力（黑客反擊能力）的國際條約，這與美國等互聯網大國的國家利益相悖。馬克龍總統在IGF會議致辭中明確的表達了對互聯網治理的“加州模式”的疑慮。因此，《巴黎倡議》所倡導的“新多邊主義”方案實際上代表著這些國家的利益訴求，網絡大國之間的利益再協調和再平衡必將對未來網絡空間國際治理體系的演進產生深遠影響。

三、啟示和建議

（一）《巴黎倡議》的啟示

《巴黎倡議》對我國開展網絡空間國際治理、優化改進我國發起的網絡空間國際進程（例如，世界互聯網大會）有著重要的借鑒意義。第一，前期開展充分的外交協調和聯絡使《巴黎倡議》在發布之后迅速取得廣泛支持。第二，創新活動策劃方案，營造國際聲勢，提升國際影響力。第13次IGF論壇被整合進“巴黎數字周”中，法國政府還同期舉行了“巴黎和平論壇”、“治理技術峰會”等活動，吸引了廣泛國際關注和全球利益相關方的參與。第三，政府首腦親自站臺，借助聯合國影響力法國總統馬克龍親自出席IGF開幕式并發表演講，立場鮮明地宣傳法國關于全球互聯網治理問題的觀點，直面內容管制、企業責任、政府作用等爭議問題。法方成功安排聯合國秘書長出席IGF及巴黎數字周的相關活動，提升活動規格和檔次，為《巴黎倡議》的發布增添公信力。

（二）建議

建議對《巴黎倡議》的發展態勢保持密切跟蹤。一是法國、德國等歐洲國家將進一步推動《巴黎倡議》的有關問題的討論和落實，而且已經有了明確的時間計劃安排，應對此保持跟蹤和關注；二是密切關注尚未簽署《巴黎倡議》的互聯網大國相關動向，例如，美國、俄羅斯、印度、巴西等，關注相關這些互聯網大國對于《巴黎倡議》的立場和觀點。三是跟蹤已經簽署《巴黎倡議》的相關國家、機構、企業的動向。

建議加強對法國主張、《巴黎倡議》文本的研究。關于網絡空間國際治理，馬克龍總統提出走出一條“新多邊主義”的道路。重點開展針對《巴黎倡議》內容和我國過往網絡空間治理主張的區別和聯系的梳理工作，進行比較研究。

建議充分發揮我國影響力積極參與IGF改進進程。從聯合國秘書長、法國總統釋放出的信號看，未來一段時期IGF改組將提上議事日程，IGF發揮實質作用總體上有利于聯合國及各國政府在全球互聯網事務中提升話語權和影響力，與我國政府一直以來倡導的“共享共治”、“網絡主權”等理念相契合，因此建議我國互聯網利益相關方充分發揮影響力，積極參與IGF改進進程，s在未來網絡空間治理權力格局中占據有利地位。■