推動粵港澳大灣區協同發展深度融合的模式與路徑研究

鐘嘉毅,尤彧聰

（廣州工商學院經濟貿易系，廣東廣州510850）

1 問題的提出

粵港澳大灣區（本文簡稱大灣區）不同于長三角、京津冀和雄安新區，它最重要的特征是跨境整合，即“一個國家、兩種制度、三個關稅區、四個核心城市”，并對接“一帶一路”戰略。它有三個城市梯次：香港、深圳、廣州、澳門屬于第一梯次；東莞、佛山、珠海屬于第二梯次；其他城市屬于第三梯次。一方面，珠江口東西兩岸一直發展不協調、不平衡,以廣深港為代表的珠江東岸占據了經濟總量的六成以上,東強西弱的區域格局在虹吸效應下還有進一步擴大的趨勢,極大地限制了大灣區的可持續發展能力；另一方面，不用說港澳，珠三角九市內部也有明顯的行政壁壘，如何打破地區行政界線，建設開放型一體化灣區，也是一個需要解決的問題。因此，深入研究推動大灣區協同發展深度融合的問題，既是“二區九市”從優勢互補走向優勢整合,從各施所能走向相互支撐，從互不隸屬走向深度融合的需要，也是進一步提升大灣區在國家經濟高質量發展和高水平對外開放中的支撐和引領作用的需要。

2 國內外相關理論綜述

協同效應是指由于彼此協調配合促使各種事物從無序向有序轉化，從而出現“1+1〉2”的整體效應或集體效應。在一個系統內，若各個子系統互相拆臺、各行其是，整個系統必然陷入無序而導致整體性瓦解；相反，若各子系統能夠相互配合、達成一致，多種力量同頻共振的作用下會形成整體大于部分之和的效果[1]。目前，國內外學者對區域協同的研究成果主要集中在經濟要素的協同發展層面，Basolo和Lowery證明區域之間的協調與合作，更有利于地方政府處理公共問題的外部性[2]；Matthias etal從職能分工促進知識溢出角度,分析了職能分工對協同創新的作用[3]；向曉梅認為區位優勢和資源稟賦是區域產業協同發展的基本前提[4]；張沭寧認為“在多環節聯動的產業鏈中，對處于追趕期的地區而言，建立跨區域的文化資源開發、生產循環使用鏈是一個集約開發、可持續發展的路徑”[5]；程秀花指出要“打破傳統的以單一城市作為發展核心的理念，轉為省市聯動，區域合作的發展觀念，過去分散的城市大多是一種競爭關系，形成的發展模式多為“大而同、小而全”發展模式，造成資源的極大浪費”[6]；周春山等將區域協同發展過程由低級到高級總結為孤立、擴散、共生和融合四個階段[7]。盡管學者們對區域協同發展的表述不盡相同，但總體上體現了他們對區域各主體之間彼此協作所形成的整體效應有利于區域融合發展的基本共識。

3 推動大灣區協同發展深度融合的模式選擇

依據協同學的相關概念，協同發展是由于各區域的初始稟賦和比較優勢有所差別，在共同利益最大化思想的驅動下，通過有序分工合作，實現區域各主體之間的協調、協作，推動整個區域共同發展，進而走向一體化。整合資源的目的是希望使現有和潛在的資源相互配合與協調，使之達到整體最優。事實上，大灣區戰略是一個多元目標的議題，既有經濟目標，也有政治目標，同時還包括生態環境保護等問題。因此，大灣區協同融合發展的模式選擇應以追求區域多目標下的共贏為出發點，具體可包括產業協同、地區協同、交通協同、政策協同以及生態協同。這五種協同模式并不是單獨和孤立存在的，它們針對的是大灣區協同發展過程中所遇到的瓶頸，即產業同質競爭、發展不平衡、交通一體化運輸效率較低、政治壁壘、環境壓力而采取的組合式舉措，是相互依存、相互促進、有機統一的。

3.1 產業協同，以轉型升級和產業鏈分工協作為目標

一般認為，產業發展受到經濟、技術、環境、資源等因素的影響，地區間的不同產業或多個產業群需要相互配合、互相協調，在越來越復雜的網絡分工中解決好產業協調發展的問題[8]。大灣區產業協同發展的作用機制關鍵在于發揮地區間比較優勢，共同追求區域經濟效益最大化，使城市群產業協同發展過程從自發走向自覺。大灣區產業協作應改變過去“前店后廠”的傳統合作模式，緊抓國家發展新經濟、培育新動能的歷史機遇，努力實現產業發展朝價值鏈的兩端轉型升級，一端是技術研發環節，另外一端是市場開拓環節?；浉郯娜匾煤卯a業的互補優勢，不斷加強分工合作，形成以高端產業為引領，傳統制造業為支撐，協同研發、現代服務業合作、國際國內兩個市場雙向拓展的創新型、開放型產業體系。大灣區要以全球價值鏈最頂端為目標，加快高端要素向灣區匯聚，使大灣區成為全球戰略性新興產業的重要集聚區。

3.2 地區協同，縮小地區間發展差距

有數據顯示，港深穗占據大灣區11個城市資金總量的前三名。香港以9萬億的規模相當于“深+穗”之和，深圳則超過了“廣州+佛山+肇慶”之和，深港兩市匯聚了大灣區超過60%的資金。光從資金總量的分布來看，大灣區各地尤其是東西兩岸之間的發展差距可見一斑。大灣區可從以下三個方面縮小地區間的發展差距。一是公共資源再配置。政府公共資源配置要改變單一與城市行政等級高低相掛鉤的現象，綜合考慮產業長遠發展、生態環境保護、邊際效益等其他因素，從平等化、網絡化、一體化的角度出發審慎配置灣區的公共資源。二是加快衛星城市建設。大灣區要以穗深港三大國際都市為核心，加快以東莞、惠州、佛山、肇慶等地為代表的衛星城市建設。衛星城距離主城在50～70公里的范圍內，生態環境優越，要素成本低，負責承接主城城市功能和產業疏解，條件成熟再漸次向周邊地區擴散形成都市圈，以點帶面、點面結合的方式推動地區協同發展。三是搭建人才交流平臺。灣區建設離不開一流的人才，大灣區要完善人才流動的制度安排，探索三地學歷互認機制，打造人才通關的綠色通道，研議“大灣區人才綠卡制度”，使各地從“搶人才”轉變為“共享人才”，從人才的角度保障各地均衡發展。

3.3 交通協同，推進灣區公共設施系統規劃和有效對接

目前，大灣區的交通基礎設施建設已相當完善，但是缺少系統規劃和有效對接。大灣區很多地方公路、輕軌和高鐵都是獨立運行，三者之間缺乏一體化的有效持續對接，交通方式轉化的靈活性和便利性不盡如人意。未來大灣區不論是高鐵、港口、機場還是其他重要公共配套，都要以整體性思維來統一謀劃，加強相關基礎設施的定位、配套和協調，避免重復建設和低效運營，踐行一體化舉措[9]。要繼續推動以港珠澳大橋、深中通道、虎門二橋等為代表的公路運輸體系建設，著力解決跨東西兩岸鐵路運輸和軌道交通問題，確保東西兩岸“硬件”暢通。同時加快推進“9”與“2”共建世界級港口群和空港群，完善跨境貨運物流體系，探索粵港澳三地通關便利化條件。

3.4 政策協同，加強各方尤其是粵港澳之間政策溝通協調

新中國成立之初，粵港澳三地由于社會制度和意識形態不同，其交往帶有一定程度的“外交事務”性質[10]。港澳回歸之后，雖然三地變成了不同管理體制下的國內關系，但是政治壁壘依舊明顯。不僅如此，內地九市之間也有明顯的行政界線，若不能扭轉這一局面，極有可能使“9+2”陷入非理性競爭、零和博弈的困境。例如中國大陸港口實施保稅港政策和啟運港退稅政策后，香港的稅收優勢被弱化，內地港口承擔的出口需求逐漸超過香港港口，導致香港航運業的發展速度放緩[11]。隨著粵港澳三地經貿合作、人文交流的日益頻繁，迫切需要在中央政府的頂層設計之下，透過地方政府間的政策協調溝通，完善大灣區公眾參與制度，落實司法和仲裁等糾紛解決機制，逐步凝聚官方和民間共識，確保政策的一慣性和暢通性。

3.5 生態協同，協同共建宜居宜業宜游的美麗灣區

綠色發展是當今世界的趨勢和潮流，大灣區要提高全球競爭力和影響力，就需要提供更高質量的環境公共產品供給，保持灣區高品質的生態環境和美麗的海岸線，為大灣區的工作、生活提供強有力的綠色支撐?！?+2”地理邊界連接、生態系統的整體性和環境影響的關聯性決定了大灣區必須通過區域合作來實現生態環境治理和綠色發展。目前，粵港澳合作聯席會議為三地的環境合作與協調搭建了交流與協商的平臺，三方在水質保護、大氣協同治理、固體廢物處理、節能和清潔生產等方面進行了一系列的合作。但是，大灣區綠色發展面臨的生態環境壓力依然嚴峻，臭氧治理、移動源排放、水污染、近岸海域生態系統惡化是主要挑戰。大灣區需要建立符合自身實際情況的區域生態環境協調管理機制、生態文明合作共建機制，統籌推進灣區生態建設，推動城市空氣質量達標管理，聯合開展水環境治理，加強低碳發展合作，將香港的近零碳排放等環保項目經驗在灣區內分享推廣，將大灣區打造成為美麗中國的樣板區。

4 推動大灣區協同發展深度融合的有效路徑

作為中國經濟最發達的地區之一，大灣區在經濟規模、人口數量、土地面積等方面已經能夠比肩國際一流灣區。但與國外不同的是，粵港澳三地屬于不同的行政體系、法律體系，加上珠三角九市內部發展亦不平衡，使得資金、人才、信息等各類要素難以完全自由流動，嚴重阻礙了大灣區整體優勢的發揮。協同發展有利于大灣區從各自發展向融合發展轉變，變地方優勢為整體優勢。未來可從借鑒國際一流灣區實踐經驗、構建利益協調機制、全面提升粵港澳合作、借力廣東自貿區、打破要素流動的“軟”“硬”障礙、銜接社會保障體系等六個方面推動大灣區走向協同融合發展。如表1所示。

4.1 借鑒國際一流灣區實踐經驗，從功能定位上引導大灣區協同融合發展

雖然大灣區具有一定的全球領先優勢和后發優勢，但是紐約、東京、舊金山三大國際灣區仍是大灣區主動對標學習的對象，積極借鑒國際一流灣區實踐經驗對于大灣區來說具有少走彎路、“彎道超車”的重要意義。例如，紐約灣區是金融灣區，其由“第三部門”主導的跨行政區域統籌協調機制對于灣區規劃具有重要作用。大灣區應組建類似紐約區域規劃協會（RPA）之類的NGO組織，負責制定和推進大灣區發展規劃。東京灣區是產業灣區，在大東京規劃之下，各地方也有各種規劃以鼓勵要素自由流動，并分屬各地方政府管轄。在大灣區建設框架協議下，各地區也應出臺長期性、協同性和可協商性的地方發展規劃，并適當完善與專家學者、公眾的互動機制，聽取多方利益訴求。舊金山灣區是科技灣區，灣區各地（包括硅谷）的形成、定位與發展主要依靠市場力量與區域內治理機制聯合推動。大灣區發展應遵循“市場主導、政府推動”的原則，跳出政府統攬一切的“短平快”思維，厘清政府和市場兩個作用的界限。另外，紐約灣區的移民創造城市精神、東京灣區的優良港口建設以及舊金山灣區的多元創新文化都是大灣區未來學習借鑒的重點領域。

表1 推動大灣區協同融合發展的有效路徑與主要內容

4.2 構建利益協調機制，從體制機制上保障大灣區協同融合發展

大灣區“二區九市”之間必然存在各地利益與區域總體利益協調妥協的問題，這不是地方政府間“討價還價”可以解決的?；仡欀槿墙?0年的發展歷史，許多地方為了穗深港等地的可持續發展，自身作出了一定的犧牲，也造成了大灣區各地的不平衡發展。大灣區要走向深度融合，需要避免過去兩極分化的發展模式，通過構建合理的利益分配機制，特別要注意一體化后的增量利益協調分配問題，從而既保證欠發達地區能夠迎頭趕上，也不至于影響發達地區的積極性。大灣區的利益協調機制建設需要從各地的歷史基礎和現有條件出發，由中央層面統籌規劃，全面考量。在這個過程中，必須首先建立起基于各方平等關系的利益表達機制，高度重視以肇慶、江門等為代表的“弱勢群體”的利益表達和訴求。在此基礎上，還應建立和完善事前分配與事中協調相結合的區域利益分配機制，探索“事后利益補償機制”，各方共同研究合作發展的重大問題，從體制機制上保障大灣區走向協同融合發展。

4.3 全面提升粵港澳互利合作，從國家發展大局上推動大灣區協同融合發展

目前，粵港澳“前店后廠”的傳統垂直分工模式已隨著三地比較優勢出現新的變化而走向式微。首先，從實踐來看，CEPA的實施并未能帶動粵港澳經貿合作關系進入新局面，香港在珠三角對外貿易中所占比重反而不斷下降[12]。其次，港澳與內地就許多問題還存在認識上的差異，這種差異給三地互利合作增添了許多不確定性?；浉郯娜氐娜诤习l展關系到整個大灣區的前途命運，解決這一難題的關鍵是要將港澳與國家發展大局緊密結合在一起，在國家戰略規劃中找到粵港澳合作的新定位。全面提升粵港澳合作需要把握三大歷史機遇：一是國家大力推進“一帶一路”建設；二是自由貿易區建設，乃至未來更高級別的自由貿易港建設；三是創新驅動發展戰略。新時代粵港澳全面合作必須與國家發展大局聯系起來，從擴大開放、內外聯動、協同創新三個方向尋求粵港澳合作的新突破，研究建設粵港澳共同市場，重點打造幾個標桿性合作案例，進一步營造利益一體化氛圍。

4.4 借力廣東自貿區，從制度創新上支持大灣區協同融合發展

中央給自貿區的定位是“為國家試制度，為地方謀發展”。廣東自貿區將逐步建立與國際航運、國際貿易規則和金融業對外開放相適應的制度體系，在全國率先對標國際投資和貿易通行規則。自貿區政策紅線范圍大，制度創新可在自貿區先行先試，通過開展差異化試點任務，逐步協同大灣區外貿綜合服務、跨境電商、離岸貿易等新業態的發展模式與監管模式，圍繞大灣區一體化的重點領域和難點問題進行系統性的制度創新和試驗，并在此基礎上形成更多可復制推廣的改革試點經驗，以“小切口”帶動“大突破”，推動大灣區走向協同融合發展。

4.5 打破要素流動的“軟”“硬”障礙，從流動治理上促進大灣區融合發展

大灣區一體化，很重要的一點就是要研究如何在“一國兩制”長期存在的情況下，打破要素流動的“軟”“硬”障礙，促使各類資源和要素在灣區內外便捷、有序的流動。從“軟”的一面來說，首先就是要盡快建立大灣區通行證制度，降低人員通關成本，保證灣區內高層次人才能夠高效流動；其次要在灣區內簡化行政審批手續，實行更優惠的稅收政策，研究人民幣、港元、澳門元三種貨幣自由結算的可能性；同時支持灣區內的金融機構開展更多元的跨境金融合作項目，建立灣區內部的金融監管及溝通制度，探索大灣區互認互通的“信用機制”。從“硬”的一面來看，要協同推進區域內的公路、鐵路、城際公交等基礎設施建設并實現不同交通方式之間的快速轉化銜接，各方共同探索灣區低空運輸的可能性，著力打造灣區一小時通勤圈；同時也要不斷提升灣區對外綜合交通運輸能力，圍繞穗深港建設優勢互補、互利共贏的港口、航空以及貨運物流服務體系，推動形成大灣區在要素內外流動中的核心樞紐地位。

4.6 銜接社會保障體系，從公共服務水平上落實大灣區融合發展

大灣區人口聚集效應明顯，各種生產要素在灣區內往來頻繁。根據城市數據團的調查結果，相比于2005―2010年期間的數據，廣東省最近3年人口吸納規模逐年增加，位列全國第一。豐富的人才資源能夠有效推動灣區的經濟和社會發展，也是灣區轉變經濟發展方式、實現高質量發展的根本保證。大灣區在深化社會民生領域的交流合作、銜接各地不同的社會保障體系、推進教育均等化、提升區域公共服務水平等方面還大有可為。只有讓人才在大灣區各地能夠無后顧之憂的工作、生活，努力實現區域內流動人口與本地居民在住房、養老、醫療等民生領域享有平等待遇，才能使大灣區從經濟一體化走向社會、人文、心靈的全面契合。

5 結束語

大灣區經濟活力強、對外開放程度高、創新能力突出，已初具國際一流灣區的特征。但是大灣區產業同質和資源錯配現象依然存在，區域發展還不夠均衡，內部未能實現要素完全自由流動，生態環境壓力尚存。在機遇與挑戰面前，大灣區需要設計出更多合作平臺和接口，探索和解決協同融合發展過程中的體制機制障礙，不斷縮小社會環境落差，逐步凝聚各方共識，進而實現各方從優勢互補走向優勢整合，從各施所能走向相互支撐，從互不隸屬走向深度融合，提升大灣區在國家經濟高質量發展和高水平對外開放中的支撐和引領作用。