對(duì)文惠卡主體間法律關(guān)系性質(zhì)的探究

(天津商業(yè)大學(xué) 天津 300134)

為讓人民群眾充分享受文化藝術(shù)發(fā)展成果，各省市以共享文化惠民政策、擴(kuò)大文化消費(fèi)需求為目標(biāo)，以政府補(bǔ)貼，市場(chǎng)調(diào)控的形式，向社會(huì)大眾公開(kāi)發(fā)行“文化惠民卡”。廣州省惠州市在全國(guó)率先推出文化惠民卡制度，面向惠城區(qū)、仲愷高新區(qū)的特殊及困難群體展開(kāi)了試點(diǎn)工作。2013年11月，文化惠民卡制度成功競(jìng)得第二批國(guó)家公共文化服務(wù)體系示范項(xiàng)目創(chuàng)建資格。隨后，北京、天津、河北省、內(nèi)蒙古阿拉善盟、遼寧大連市等多地也陸續(xù)開(kāi)始發(fā)行文惠卡。目前,學(xué)界多從社會(huì)學(xué)和文化惠民政策角度予以闡述，而法律方面對(duì)文惠卡法律層面的探究還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，本文從文惠卡主體間法律關(guān)系入手對(duì)文惠卡法律性質(zhì)問(wèn)題進(jìn)行研究。

一、文惠卡含義

由于各省市推出的文惠卡具體實(shí)施方案有所不同，各省市文惠卡實(shí)施章程中對(duì)文惠卡定義略有不同。①對(duì)于文惠卡的界定主要包含積分權(quán)益卡、銀行借記卡、實(shí)名制會(huì)員卡三種。各地文化惠民卡有以下幾點(diǎn)共同特點(diǎn)：(一)文惠卡發(fā)放主體都要求滿足特定條件，持卡人需實(shí)名制持卡。(二)文惠卡都要求用于文化消費(fèi)，旅游、體育、醫(yī)療等消費(fèi)不能使用文惠卡。(三)發(fā)卡主體特定。文惠卡由政府或政府委托的企業(yè)發(fā)行。(四)持卡人可以憑文惠卡通過(guò)商家給予折扣、獲得積分獎(jiǎng)勵(lì)、政府直接補(bǔ)貼等方式享有一項(xiàng)或多項(xiàng)權(quán)益。因此，筆者認(rèn)為文化惠民卡可以作如下定義：文化惠民卡是由政府主動(dòng)推行或在政府號(hào)召下推出的由持卡人享有補(bǔ)貼、折扣或積分等權(quán)益的實(shí)名制文化消費(fèi)會(huì)員卡。

二、文惠卡分類(lèi)及法律意義

根據(jù)發(fā)行主體不同，文惠卡可以分為政府發(fā)行的普惠性文惠卡、地區(qū)行業(yè)性文惠卡。第一類(lèi)，政府發(fā)放的普惠型的文化卡，以北京市文化惠民卡為代表。它是由北京市文化行政部門(mén)主導(dǎo)發(fā)放，面向全體市民與社會(huì)團(tuán)體發(fā)放的“實(shí)名制的文化消費(fèi)積分權(quán)益卡”。第二類(lèi)，地區(qū)行業(yè)性文化消費(fèi)卡，以徐州音樂(lè)廳文化卡、紹興大劇院文化惠民卡等為代表。它們是在政府部門(mén)的協(xié)助、監(jiān)管下，由文化企業(yè)自主發(fā)行、僅在該企業(yè)消費(fèi)使用的會(huì)員制文化卡。文化企業(yè)通過(guò)消費(fèi)折扣、積分獎(jiǎng)勵(lì)等鼓勵(lì)大眾進(jìn)行消費(fèi)。由于發(fā)行主體的不同，文惠卡所涉及法律主體會(huì)有所區(qū)別，在普惠型文惠卡中涉及政府和消費(fèi)者兩方主體，地區(qū)行業(yè)性文惠卡涉及政府、企業(yè)、消費(fèi)者三方主體。他們之間法律關(guān)系在主體部分進(jìn)行講述。在各地文惠卡實(shí)行中這兩種模式往往交叉運(yùn)行。此外文惠卡還可以根據(jù)發(fā)放對(duì)象的不同，分為個(gè)人卡和團(tuán)體卡。根據(jù)面向的人群不同分為普通卡、郊區(qū)縣卡、學(xué)生卡、公益卡。

三、文惠卡主體的法律關(guān)系性質(zhì)

(一)政府發(fā)行的普惠型文惠卡

普惠型文惠卡由政府發(fā)放，通過(guò)商戶(hù)加盟方式進(jìn)行。筆者認(rèn)為該合同兩者間存在由第三人履行義務(wù)的合同關(guān)系，商戶(hù)為履行義務(wù)的第三人。首先，政府將通過(guò)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式激發(fā)企業(yè)參與熱情。企業(yè)加盟文惠卡的活動(dòng)。然后，由政府組織向符合惠民卡申請(qǐng)條件的人員發(fā)放惠民卡。最后，持卡人可以到加盟企業(yè)持卡消費(fèi)并享有折扣或積分優(yōu)惠。在政府與補(bǔ)助對(duì)象中也有此類(lèi)由第三人履行義務(wù)的合同，例如，政府給特定居民發(fā)放體檢卡、政府給農(nóng)村貧困人口牛羊補(bǔ)貼中后期對(duì)牛羊的檢疫等。

崔建遠(yuǎn)先生認(rèn)為行政合同具有以下特征：一是締約一方為行政機(jī)關(guān)；二是行政合同的目的是為了實(shí)現(xiàn)公共利益；行政合同是行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)其行政管理職能的法律手段；四是行政合同雙方當(dāng)事人的法律地位并不完全平等，行政機(jī)關(guān)享有超越合同相對(duì)人的單方面強(qiáng)制性權(quán)利—行政優(yōu)益權(quán)，如指揮權(quán)、單方變更協(xié)議標(biāo)的權(quán)、單方解除權(quán)、制裁權(quán)等等。筆者以為,行政合同兼具行政性和合同性,是利用合同方式實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的行政法律制度。”文化惠民卡是否可以定性為行政合同，對(duì)行政合同性質(zhì)有不同觀點(diǎn)的人會(huì)有不同的看法。②筆者認(rèn)為在政府與消費(fèi)者訂立的由第三人履行義務(wù)的合同中，政府作為平等民事主體出現(xiàn)，在消費(fèi)者預(yù)存一定金額，辦理登記手續(xù)后發(fā)放文惠卡，更符合民事合同的要件。

(二)地區(qū)行業(yè)型文惠卡

在地區(qū)行業(yè)型文惠卡中，政府以購(gòu)買(mǎi)國(guó)有民營(yíng)的形式將服務(wù)外包給企業(yè)，政府引導(dǎo)、監(jiān)管企業(yè)行為。由符合條件的人向企業(yè)申請(qǐng)辦理惠民卡，該惠民卡使用中應(yīng)遵守企業(yè)相關(guān)規(guī)定。由企業(yè)直接與惠民卡申請(qǐng)人“打交道”，政府不參與其中。持卡人按與企業(yè)訂立的服務(wù)合同享有優(yōu)惠。在該種模式下惠民卡持有人往往只享有辦卡企業(yè)的文化消費(fèi)優(yōu)惠。

其中，政府和企業(yè)成立為第三人利益的合同。在民事領(lǐng)域,合同相對(duì)性是合同法的一個(gè)基本原理,羅馬格言“無(wú)論何人不得為他人為約定”就是對(duì)這一原理的經(jīng)典表述。合同相對(duì)性原理是絕對(duì)契約自由的體現(xiàn),在早期,它確實(shí)有利于商業(yè)和貿(mào)易活動(dòng)的進(jìn)行,而且促進(jìn)了意思自治原則的落實(shí)。但是,隨著社會(huì)的發(fā)展,絕對(duì)契約自由帶來(lái)了不便和不公正的結(jié)果,開(kāi)始受到質(zhì)疑并被實(shí)踐所打破,合同相對(duì)性原理的例外情形也隨之出現(xiàn)。陳錦波在《論行政合同的第三方效應(yīng)》一文中指出，為第三人利益的行政合同是指行政合同本身或者行政合同中的相應(yīng)條款,是為了第三人的利益而設(shè)置的情形。在行政法領(lǐng)域,行政合同的一個(gè)典型特征是公益性,原本不能為了第三人利益而簽訂行政合同,但在某些特定條件下,如果實(shí)現(xiàn)特定第三人的利益就是完成公益的一部分內(nèi)容,那么就允許為第三人利益的行政合同存在。

在此種模式下政府和企業(yè)間的行政合同、企業(yè)與持卡人間的服務(wù)合同有何種關(guān)系，當(dāng)行政合同單方撤銷(xiāo)不存在時(shí)是否影響企業(yè)與持卡人間的服務(wù)合同？一方面，筆者認(rèn)為兩合同間不屬于主合同與從合同的法律關(guān)系，根據(jù)合同之間的主從關(guān)系，可以將合同分為主合同與從合同。主合同是指能夠獨(dú)立存在，不以其他合同的存在為前提的合同，從合同又稱(chēng)附屬合同，是指不具有獨(dú)立性，以其他合同的存在為前提的合同，如定金合同、保證合同。區(qū)分主合同與從合同的意義在于：主合同與從合同的關(guān)系適用“從隨主”原則，從合同須以主合同的存在為前提。主合同不成立，從合同也不能成立；主合同無(wú)效或者被撤銷(xiāo)，從合同也將失去效力{主合同被撤銷(xiāo)，從合同亦隨之消滅。由于主合同并不以從合同為存在的前提，故從合同不成立或無(wú)效的，并不影響主合同的效力。筆者認(rèn)為文惠卡行政合同的撤銷(xiāo)并不必然導(dǎo)致企業(yè)與持卡人服務(wù)合同的撤銷(xiāo)，所以?xún)烧唛g不是主合同與從合同的法律關(guān)系。另一方面，兩合同間存在一定關(guān)聯(lián)。當(dāng)政府不再與該企業(yè)訂立行政合同，一般情況下企業(yè)也不會(huì)再續(xù)訂與持卡人間的服務(wù)合同，因?yàn)槠髽I(yè)失去了政府補(bǔ)貼如若繼續(xù)給予文惠卡持卡人優(yōu)惠則需全部由自身負(fù)擔(dān)。

【注釋】

①北京文化惠民卡是一種實(shí)名制的文化消費(fèi)積分權(quán)益卡。天津文化惠民卡的報(bào)道中將天津文化惠民卡定義為：是由市、區(qū)兩級(jí)政府推出的可以?xún)?yōu)惠觀看文藝演出的僅限本地區(qū)人員使用的實(shí)名制會(huì)員卡。河北省省會(huì)文化惠民卡定義為是在河北省財(cái)政廳、省文化廳、石家莊市財(cái)政局、市文廣新局關(guān)心支持下，在省市演藝集團(tuán)的具體指導(dǎo)下，由河北演藝集團(tuán)智卡文化傳媒有限公司和石家莊市演藝集團(tuán)票務(wù)中心聯(lián)合省直(河北省河北梆子劇院、河北省歌舞劇院、河北省雜技團(tuán)、河北省話劇院、河北省心連心藝術(shù)團(tuán)、河北省京劇藝術(shù)研究院、河北交響樂(lè)團(tuán)等7家)和石家莊市(石家莊市京劇團(tuán)、石家莊市評(píng)劇院一團(tuán)、石家莊市青年評(píng)劇團(tuán)、石家莊市河北梆子劇團(tuán)、石家莊市絲弦劇團(tuán)、石家莊市歌舞劇團(tuán)等6家)共計(jì)13家院團(tuán)發(fā)行的實(shí)名制會(huì)員卡。

②依據(jù)崔建遠(yuǎn)和李衛(wèi)華先生的觀點(diǎn)都可以將文化惠民卡定性為行政合同，依據(jù)英美法系將行政合同等基本同于民事合同則可將文化惠民卡定性為普通合同法律關(guān)系。