對文惠卡主體間法律關系性質的探究

(天津商業大學 天津 300134)

為讓人民群眾充分享受文化藝術發展成果，各省市以共享文化惠民政策、擴大文化消費需求為目標，以政府補貼，市場調控的形式，向社會大眾公開發行“文化惠民卡”。廣州省惠州市在全國率先推出文化惠民卡制度，面向惠城區、仲愷高新區的特殊及困難群體展開了試點工作。2013年11月，文化惠民卡制度成功競得第二批國家公共文化服務體系示范項目創建資格。隨后，北京、天津、河北省、內蒙古阿拉善盟、遼寧大連市等多地也陸續開始發行文惠卡。目前,學界多從社會學和文化惠民政策角度予以闡述，而法律方面對文惠卡法律層面的探究還遠遠不夠，本文從文惠卡主體間法律關系入手對文惠卡法律性質問題進行研究。

一、文惠卡含義

由于各省市推出的文惠卡具體實施方案有所不同，各省市文惠卡實施章程中對文惠卡定義略有不同。①對于文惠卡的界定主要包含積分權益卡、銀行借記卡、實名制會員卡三種。各地文化惠民卡有以下幾點共同特點：(一)文惠卡發放主體都要求滿足特定條件，持卡人需實名制持卡。(二)文惠卡都要求用于文化消費，旅游、體育、醫療等消費不能使用文惠卡。(三)發卡主體特定。文惠卡由政府或政府委托的企業發行。(四)持卡人可以憑文惠卡通過商家給予折扣、獲得積分獎勵、政府直接補貼等方式享有一項或多項權益。因此，筆者認為文化惠民卡可以作如下定義：文化惠民卡是由政府主動推行或在政府號召下推出的由持卡人享有補貼、折扣或積分等權益的實名制文化消費會員卡。

二、文惠卡分類及法律意義

根據發行主體不同，文惠卡可以分為政府發行的普惠性文惠卡、地區行業性文惠卡。第一類，政府發放的普惠型的文化卡，以北京市文化惠民卡為代表。它是由北京市文化行政部門主導發放，面向全體市民與社會團體發放的“實名制的文化消費積分權益卡”。第二類，地區行業性文化消費卡，以徐州音樂廳文化卡、紹興大劇院文化惠民卡等為代表。它們是在政府部門的協助、監管下，由文化企業自主發行、僅在該企業消費使用的會員制文化卡。文化企業通過消費折扣、積分獎勵等鼓勵大眾進行消費。由于發行主體的不同，文惠卡所涉及法律主體會有所區別，在普惠型文惠卡中涉及政府和消費者兩方主體，地區行業性文惠卡涉及政府、企業、消費者三方主體。他們之間法律關系在主體部分進行講述。在各地文惠卡實行中這兩種模式往往交叉運行。此外文惠卡還可以根據發放對象的不同，分為個人卡和團體卡。根據面向的人群不同分為普通卡、郊區縣卡、學生卡、公益卡。

三、文惠卡主體的法律關系性質

(一)政府發行的普惠型文惠卡

普惠型文惠卡由政府發放，通過商戶加盟方式進行。筆者認為該合同兩者間存在由第三人履行義務的合同關系，商戶為履行義務的第三人。首先，政府將通過“以獎代補”的方式激發企業參與熱情。企業加盟文惠卡的活動。然后，由政府組織向符合惠民卡申請條件的人員發放惠民卡。最后，持卡人可以到加盟企業持卡消費并享有折扣或積分優惠。在政府與補助對象中也有此類由第三人履行義務的合同，例如，政府給特定居民發放體檢卡、政府給農村貧困人口牛羊補貼中后期對牛羊的檢疫等。

崔建遠先生認為行政合同具有以下特征：一是締約一方為行政機關；二是行政合同的目的是為了實現公共利益；行政合同是行政機關實現其行政管理職能的法律手段；四是行政合同雙方當事人的法律地位并不完全平等，行政機關享有超越合同相對人的單方面強制性權利—行政優益權，如指揮權、單方變更協議標的權、單方解除權、制裁權等等。筆者以為,行政合同兼具行政性和合同性,是利用合同方式實現行政管理目標的行政法律制度。”文化惠民卡是否可以定性為行政合同，對行政合同性質有不同觀點的人會有不同的看法。②筆者認為在政府與消費者訂立的由第三人履行義務的合同中，政府作為平等民事主體出現，在消費者預存一定金額，辦理登記手續后發放文惠卡，更符合民事合同的要件。

(二)地區行業型文惠卡

在地區行業型文惠卡中，政府以購買國有民營的形式將服務外包給企業，政府引導、監管企業行為。由符合條件的人向企業申請辦理惠民卡，該惠民卡使用中應遵守企業相關規定。由企業直接與惠民卡申請人“打交道”，政府不參與其中。持卡人按與企業訂立的服務合同享有優惠。在該種模式下惠民卡持有人往往只享有辦卡企業的文化消費優惠。

其中，政府和企業成立為第三人利益的合同。在民事領域,合同相對性是合同法的一個基本原理,羅馬格言“無論何人不得為他人為約定”就是對這一原理的經典表述。合同相對性原理是絕對契約自由的體現,在早期,它確實有利于商業和貿易活動的進行,而且促進了意思自治原則的落實。但是,隨著社會的發展,絕對契約自由帶來了不便和不公正的結果,開始受到質疑并被實踐所打破,合同相對性原理的例外情形也隨之出現。陳錦波在《論行政合同的第三方效應》一文中指出，為第三人利益的行政合同是指行政合同本身或者行政合同中的相應條款,是為了第三人的利益而設置的情形。在行政法領域,行政合同的一個典型特征是公益性,原本不能為了第三人利益而簽訂行政合同,但在某些特定條件下,如果實現特定第三人的利益就是完成公益的一部分內容,那么就允許為第三人利益的行政合同存在。

在此種模式下政府和企業間的行政合同、企業與持卡人間的服務合同有何種關系，當行政合同單方撤銷不存在時是否影響企業與持卡人間的服務合同？一方面，筆者認為兩合同間不屬于主合同與從合同的法律關系，根據合同之間的主從關系，可以將合同分為主合同與從合同。主合同是指能夠獨立存在，不以其他合同的存在為前提的合同，從合同又稱附屬合同，是指不具有獨立性，以其他合同的存在為前提的合同，如定金合同、保證合同。區分主合同與從合同的意義在于：主合同與從合同的關系適用“從隨主”原則，從合同須以主合同的存在為前提。主合同不成立，從合同也不能成立；主合同無效或者被撤銷，從合同也將失去效力{主合同被撤銷，從合同亦隨之消滅。由于主合同并不以從合同為存在的前提，故從合同不成立或無效的，并不影響主合同的效力。筆者認為文惠卡行政合同的撤銷并不必然導致企業與持卡人服務合同的撤銷，所以兩者間不是主合同與從合同的法律關系。另一方面，兩合同間存在一定關聯。當政府不再與該企業訂立行政合同，一般情況下企業也不會再續訂與持卡人間的服務合同，因為企業失去了政府補貼如若繼續給予文惠卡持卡人優惠則需全部由自身負擔。

【注釋】

①北京文化惠民卡是一種實名制的文化消費積分權益卡。天津文化惠民卡的報道中將天津文化惠民卡定義為：是由市、區兩級政府推出的可以優惠觀看文藝演出的僅限本地區人員使用的實名制會員卡。河北省省會文化惠民卡定義為是在河北省財政廳、省文化廳、石家莊市財政局、市文廣新局關心支持下，在省市演藝集團的具體指導下，由河北演藝集團智卡文化傳媒有限公司和石家莊市演藝集團票務中心聯合省直(河北省河北梆子劇院、河北省歌舞劇院、河北省雜技團、河北省話劇院、河北省心連心藝術團、河北省京劇藝術研究院、河北交響樂團等7家)和石家莊市(石家莊市京劇團、石家莊市評劇院一團、石家莊市青年評劇團、石家莊市河北梆子劇團、石家莊市絲弦劇團、石家莊市歌舞劇團等6家)共計13家院團發行的實名制會員卡。

②依據崔建遠和李衛華先生的觀點都可以將文化惠民卡定性為行政合同，依據英美法系將行政合同等基本同于民事合同則可將文化惠民卡定性為普通合同法律關系。