試析如何增強土地整理行政監督中的公眾參與度

姜野

摘 要：土地整理是優化土地結構、環節人地矛盾的重要途徑和方式，也是我國自然資源管理部門日常工作內容之一。在當前我國土地整理工作中，都是以政府為主導、行政監督的模式，然而這種模式已經無法滿足當前土地整理工作的需求。土地整理行政監督工作出現了后期監管缺失、專業性較弱等問題。本文提出在土地整理中引入公眾參與，旨在豐富土地整理監督方式，優化土地整理效果。

關鍵詞：土地整理;行政監督;公眾參與

一、在行政監督中加重公眾參與度的可能性

公民監督或稱群眾監督一直是我國行政監督中的一種重要監督方式，公眾參與行政監督具有廣泛性、自發性、非強制性等特點，是黨的群眾路線和社會主義民主本質的體現，是推進依法治國的重要一環。公眾參與行政監督在我國有深厚的理論基礎，一是由于我國政治制度的設定，人民主權原理、代議制民主原理和法治原理這三大理論是在土地整理行政監督中引入群眾監督的政治保障;二是《憲法》第27條和41條對公民具有的監督國家機關和國家工作人員的權利、申訴權、檢舉權等相關權利的規定，公民可以通過各類舉報中心、信訪中心、國家司法部門、紀檢監察機關等機構或組織進行公民監督，這些條款為土地整理中加大公眾參與行政監督提供了法律支撐。

另外，我國土地整理的本身特點也為公眾參與行政監督增加了可能性，土地整理可以按照對象類型分為城市土地整理和農村土地整理兩種，無論哪種類型的土地整理項目，都與當地居民、企業的利益息息相關。如城市的土地整理項目如將城市某一舊居民區改為城市綠化區，需要將原有的居民、企業進行搬遷，此類以居住為主的土地整理項目涉及千千萬萬居民的利益。而農村土地整理項目更甚，農村土地的直接使用者正是附近農村居民。這樣的工程特點也覺得了公眾有參與土地整理行政監督的可能性。

二、公眾參與土地整理行政監督的途徑

我國的土地開發整理項目以政府主導型為大多數，目前公眾作為土地整理的受益者參與卻很難參與到行政監督環節，對項目規劃、實施、監理沒有話語權，被動型強，信息獲取渠道少、消息滯后等問題存在使得公眾對土地整理項目的參與監管有效性降低。要增強公眾參與度，需要選擇對民眾與政府都合適參與途徑，從而提高公眾對土地整理監管的主動性，增加土地整理行政監督的廣度與深度。

公眾參與行政監督的方式和途徑有很多，信訪監督、舉報監督、控申監督、批評監督等等均可，參與同一個土地整理項目的治理與監督的途徑也可以是多個并用。在這些比較耳熟能詳的傳統途徑之外，網站、微博等通過網絡進行問政方式在近幾年得到了廣泛推廣。這一監督方式在土地整理中也十分契合，隨著智能手機與4G網絡的發展，這一新興媒體參與政府行政監督工作的渠道甚至值得得到更多重視。公眾通過互聯網參與監督有利于培養公民參與的主體意識，當代社會網絡的快速普及，使用網絡的公民年齡層次覆蓋較廣，降低了參與土地整理行政監督的門檻。通過手機、電腦等媒介，相關信息公布也較為及時，很大程度上解決了公眾獲取信息不便的問題。另外，通過網絡，公眾意見反饋、信息采集等工作不再一定要借助書面、實物等才能進行，減弱了國家政府工作人員的工作強度，極大提高了行政監督效率。

建立專門的網站、APP或借助公共網絡社交平臺進行土地整理的行政監督工作有利于維護公民有序的政治參與，保障與工程有直接聯系民眾的合法權益與切身利益。這樣的監督互動模式不僅優化了政府行政監督工作的監督成效，相對公開與公正的監督過程也促進了公眾對政府部門信任程度的建立與快速增長，形成了一個良性的循環。

三、可能面臨的問題

事實上，引入公眾參與土地整理在我國已有過少數幾例嘗試，如2011年6月完工的山東省臨沂市的沈泉莊舊村改造項目就是其中之一。這個項目在動工前超過半數的村民基于對相關政策不了解、對舊房估價和補償款數目不滿意而持不支持改造態度，導致工程難以繼續進行。當地政府在這種情況下及時調整原有規劃，通過多次協商與調研，與村民聯合制定了更科學合理的項目規劃，并由當地村民參與部分監督工作。這樣的治理模式以平等主體的自愿行為打破了公眾參與政府過程的中心主義結構，沈泉莊舊村改造工程得以順利推進。

沈泉莊舊村改造項目的成功增加了政府在土地整理中引入公眾參與治理監督的重要經驗，較圓滿地化解了村民在工程前期的顧慮與抵抗情緒。村民參與土地整理的后期監督，也使得在工程完成后的調研中，當地村民所表現出較高的滿意度。

但是也應看到一些公民參與土地整理項目治理與監督工作可能會面臨的問題。首先，在土地整理中參與治理與監督的當地居民、開發商等個人和組織在專業知識、行業背景、市場及法律、政策解讀等方面水平參差不齊，會造成治理和監督能力十分不均衡。專家和專業組織參與，會提高工程項目決策的科學性，而整理開發項目內的土地使用者或整理項目密切相關公眾參與則更傾向于對土地整理項目的整理方案優化選擇、規劃設計、資金使用、產權調整、工程施工、收益分配、成本控制等事項全程或部分參與決策和監督的全程。其次，我國的國情和歷史導致，公眾對政府不能完全信任，在參與決策、監督工作的時候會把政府放在對立面上。哈貝馬斯提出的“公民唯私主義”也應列入考慮范圍，任何公共問題的治理都是以公共利益為最終目標，但是公民的活動多是出于私利的目的，因而解決公民參與公共活動目標與公共治理目標的相悖問題也是亟待解決問題之一。再次，公眾參與土地整理行政監督工作雖然有效提升了工程滿意度，但是其參與過程必然加大了前期規劃過程的復雜性，需要加入意見收集環節，如協商會議、問卷調研等，增加了工作量與成本。最后，公眾參與監督工作的實例較少，無論是行政機關還是公眾的相關經驗都還十分不足，有些土地整理項目公眾參與治理與監督工作較簡單，如城市土地整理中，征集公眾意見進行城市美化、綠化工程，有些項目公眾要參與卻相對復雜，不僅需要相關制度設計的完善，也需要應用技術的繼續發展來滿足，如信息處理分析技術、信息公示技術等等，引入公眾參與土地整理治理與監督工作還需一定探索歷程。

參考文獻

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