英美國家協商式鄰避補償機制的構建及對我國的啟示

摘 要：鄰避沖突是我國城市治理中不可回避的嚴峻挑戰之一，而補償機制是治理鄰避沖突最常用的一種手段。目前，我國對于鄰避沖突的補償方式局限于經濟性補償，且缺乏有效法律法規的約束和協商方式的使用。目前的補償機制在理念、內容、效果等層面仍存在很多不足，因此亟需構建一種協商式補償機制實現鄰避沖突的有效治理。本文通過分析比較英美國家鄰避沖突的案例，從治理層面探討構建鄰避補償機制的具體做法和可行路徑。

關鍵詞：鄰避危機;城市管理;鄰避補償;公眾參與

現階段，我國學術界研究鄰避補償機制的發展路徑從研究鄰避補償的具體形式轉為研究如何構建鄰避補償機制。本文通過分析我國鄰避補償機制的缺陷，引用英美國家的成功事例，以協商式補償機制的構建為切入點，試圖回答：在研究發達國家的成功經驗的同時，如何結合本國國情實現鄰避補償機制的構建與完善。

一、研究背景

鄰避沖突是現階段我國社會的主要沖突之一，但目前治理沖突的困境仍然沒有辦法實現突破，從廣州變電站到余杭九峰垃圾焚燒廠，鄰避沖突仍停留在“一鬧就停”的處理階段，長久以來損害著公民的利益和政府的公信力。鄰避沖突產生的最根本的原因是利益分配的不平等，而金錢等補償方式是消除這種不平等的重要途徑，但是現階段我國的鄰避補償機制仍然存在不完善之處，因此優化鄰避補償機制是有效化解鄰避沖突的最佳路徑。同時，西方發達國家在處理一些鄰避沖突的問題上之所以能夠成功，也與它們比較成熟的鄰避補償機制和靈活的激勵機制有關，西方的協商式鄰避補償機制的建立能夠很好地化解當地居民對于鄰避設施的厭惡心理，提高了公民的參與度。因此，從對比西方發達國家的成功經驗下分析我國鄰避補償機制的建立具有可行性，同時對現實的城市管理具有一定的借鑒和指導意義。

二、我國鄰避補償機制的現狀及問題

目前我國在鄰避沖突的治理過程中對鄰避補償機制的建設存在不足，利益補償機制難以在處理鄰避沖突中發揮作用。因此我們在分析別的國家的成功經驗之前，首先要對自己國家鄰避補償機制的現狀及存在問題進行深入分析，最大程度上保證在保留本國優秀政策的同時吸取他國的成功經驗。

（一）缺乏完善的法規政策

我國在治理鄰避沖突的過程中曾出臺了一些相關的政策法規，例如2016年10月出臺的《關于進一步加強城市生活垃圾焚燒處理工作的意見》就強調在建立垃圾焚燒廠的同時，實現周邊社區綠化、體育和休閑設施的配套建設，讓垃圾焚燒廠和周邊居民形成利益共同體。類似這種政策國家和省級政府也出臺了一些，在一定程度上化解了一部分的鄰避沖突。

但是，政府出臺的政策法規仍然存在一些不足。各個地方政府在建設鄰避設施時仍然以維穩為主，忽略政策法規的建設。中央政府出臺的一些政策法規僅僅只有大方向上的指導，缺乏普遍適用的一套補償的具體標準和補償的范圍劃定，導致地方政府在具體操作時出現不公平的現象，并造成民眾不滿情緒的出現。相關政策法規的缺失還會造成一些居民自發組成的組織在對鄰避項目產生不滿時難以獲得司法援助，這往往會導致原本的有組織有紀律的反對變成更激烈的維權運動，甚至有可能會爆發激烈的沖突。

（二）補償方式單一

對鄰避設施選址所在地的居民進行補償被認為是消除鄰避效應的一項重要措施。我國在對受鄰避設施影響的居民進行補償的時候大多采用貨幣補償的方法，這種方法雖然有容易量化、方便快捷等好處，但是也容易造成賄賂效應、動機擠出效應以及不當交易效應等不良效應的出現，導致貨幣補償的無效化，有時甚至會產生反作用。[1]雖然一些地區也出臺了一些政策試圖通過建造公益設施對居民進行正義物品的補償，但是由于缺乏前期對居民的調研，沒有充分了解居民的意愿，導致最后的結果仍然不盡人意。

單一的貨幣補償也無法對居民的心理和健康損失進行量化，并且也無法預測由于鄰避設施而造成的未來的損失。這些大大小小的問題使居民拒絕接受貨幣補償，即使有一些居民接受了貨幣補償，但是他們仍然沒有建立對鄰避項目的認同感，導致鄰避項目仍然難以推進，這就是單一化的貨幣補償的缺陷。

（三）社會組織的介入不足

社會組織是參與社會治理的重要主體，在政府無法化解日益頻繁的鄰避沖突時，就必須要借用社會組織的力量。我國的鄰避沖突發生時，也有過一些環保類的社會組織參與其中，例如2013年昆明px事件，昆明本地環保組織“綠色昆明”和“綠色流域”參與到調解之中，取得了一些成效，并且最終實現了鄰避項目的和平解決。

從我國的很多案例能看到公民在鄰避問題上處于弱勢群體的位置，在對鄰避補償的利益訴求中是缺乏話語權的，而社會組織正是能夠整合和代表公民利益的組織，職業化的社會組織能夠在鄰避補償機制中起到舉足輕重的作用。但是我們也能發現，無論是廣州垃圾焚燒廠還是廈門px事件，社會組織由于制度障礙在介入到沖突中并不順利，即使介入沖突之中，大多數的社會組織還是以調節鄰避沖突為前提，并沒有起到鄰避補償協商過程中的溝通平臺的作用。

三、英美國家構建協商式鄰避補償機制成功案例分析

20世紀70年代開始，鄰避運動在英美等國家興起，甚至隨著科技和工業的發展，到了20世紀80年代鄰避沖突愈演愈烈，以致于英美等國家將20世紀80年代稱為“鄰避時代”。從20世紀70年代到現在，縱觀英美國家的鄰避發展歷史，我們不難發現他們已經形成了一套較為完備的協商式鄰避補償機制用于解決或改善鄰避效應。

（一）美國洛杉磯體育和休閑區開發項目

21世紀初，美國決定在洛杉磯建立體育和休閑區開發項目，該項目一經立項當地居民就采取了群體抵制行動，一些居民成立了“洛杉磯大都市聯盟”等社會組織，并通過組織為當地低收入者爭取利益，最終2001年簽訂了第一個引起全美廣泛關注的社區利益協議--洛杉磯體育和休閑項目協議。

美國在經歷了上個世紀70年代持續不斷的鄰避沖突后，在洛杉磯開發項目中終于構建了一套協商式鄰避補償機制的雛形，也就是社區利益協議。社區利益協議是與社會組織共同協商后制定出來的一套針對鄰避沖突的詳細的明文規定，能夠在一定程度上反應多數人的意愿。在補償機制上，社區利益協議除了規定了貨幣補償之外，還規定了一系列例如建造公共娛樂設施、提供工作崗位等補償，有效維護了受鄰避設施影響尤其是低收入者的利益。美國大部分的社區利益協議也把盡最大可能降低鄰避設施對附近居民的影響作為規定的重要內容之一。例如洛杉磯項目中，為了降低當地居民對項目建成后有可能造成的交通堵塞的擔心，鄰避企業在協議中承諾會通過資助改善當地的交通狀況，并幫助建造了一批停車位。這些舉措對當地居民提供了經濟補償之外的生態補償，避免居民陷入不良效應中，對經濟補償產生厭惡、排斥心理。

同時，美國的社區利益協議中還規定了協商主體和協商程序。通過明確協商的主體和程序，保證當地居民能夠參與到鄰避補償的協商過程之中，實現協商過程的透明和公正。總體來看，社區利益協議不僅有效緩解了鄰避沖突，而且使當地居民、開發商和地方政府都能夠從社區利益協議的協商過程中獲得自己想要的利益。[2]

（二）英國垃圾焚燒廠

英國的鄰避沖突主要是圍繞著垃圾焚燒廠的建造與否，根據相關數據統計，英國每年能夠產生大約1.77億萬噸垃圾，對英國的環境、生態等造成了極大地破壞。[3]英國政府選擇制造垃圾焚燒廠用以治理垃圾，然而垃圾焚燒產生的大量有毒有害氣體讓選址地居民極為排斥，并由此產生了鄰避沖突。

與美國不同，為了解決鄰避沖突，英國政府從“公眾激勵結構”的角度思考問題，推動垃圾管理與公眾社會利益相結合，使得當地居民真正體會到了垃圾焚燒廠帶來的利益，獲得了公眾的認可。在此案例中，英國政府通過拓展補償機制，讓社區居民成為了垃圾焚燒廠項目的利益相關者，并通過與社區居民的共同協商，成立了社區基金，可以在最大限度上實現社區利益。為了消除環境影響，英國政府還通過優化垃圾焚燒廠的外觀，實現生態補償，從而減輕來自居民的阻力。在政策協商方面，英國的鄰避補償機制中必不可少的就是多組織參與協商過程之中，其中社會組織成為了主力與政府進行協商溝通，最終實現了協商式鄰避補償機制的構建。

四、對我國的啟示

（一）制定和完善相關法律政策

從英美兩國的案例可以看出，這兩個國家在構建協商式鄰避補償機制時，都制定了一套完整的法規政策作為參考。隨著環境正義思想的興起，環境治理理念在人們心中逐漸形成，為了化解鄰避沖突問題，我們國家也應當設定一套處理該沖突的準則，將之寫入法律，并且根據鄰避設施的特點，制定出一系列多元化補償機制。

環保標準的完善、協商過程的構建、利益補償制度的法制化都需要一套完整的法規政策的約束。相關法規政策的制定完善首先可以保證補償標準的明確化，一套明確的補償標準可以避免在具體進行補償時顧此失彼，避免在對多個利益主體進行補償時無法實現利益的平衡，讓利益主體在心理上難以充分認可補償方案。其次，當公民參與利益協商過程中，法規政策可以為弱勢群體提供一定的參考，并且在公民的利益遭受侵害時，也有利于尋找相應的法律援助。

（二）建立多元化補償機制

根據鄰避設施的特點，建立多元化的補償機制已經成為了化解鄰避沖突，實現多元主體利益協調的最主要的方式。多元化補償機制首先是指除了貨幣補償外，政府還應探索諸如生態補償、社會心理補償、正義物品補償等多種補償形式。多種補償形式的建立能夠為民眾提供切實可得的福利補償，也能夠化解民眾對于鄰避設施的厭惡和不滿，是實現“鄰避”到“鄰利”的最直接的途徑。[4]

多元化補償機制還需要政府在制定補償方案時要根據鄰避設施及周圍環境的特點，針對不同環境制定出因地制宜的補償方案。同時，這也要求政府要更多的把補償的重點放在無形補償上，即生態補償、社會心理補償、正義物品補償等。在社會心理補償上，要讓當地居民發自內心的接受鄰避設施，充分消除他們內心的疑慮。在生態補償上，要制定嚴格的環保標準，并根據標準嚴格執行，要致力于將鄰避設施改造成為環境加分的“藝術品”。在正義物品補償上，政府要最大程度消減居民對于貨幣補償的負面效應，避免居民感覺自己被金錢“收買”，同時，通過建設一些公益性的項目，讓居民更愿意接納鄰避設施的建設。

（三）建立透明化的協商機制

當傳統的代議民主制無法解決鄰避問題中公民的合法參與，無法保障參與途徑的透明化時，選擇構建透明化的協商民主形式似乎成為了一條康莊大道。英美兩國在構建鄰避補償機制時都采取了協商民主的形式，并且都取得了一定成效，我國在處理鄰避問題上也有過采取協商形式的先例，例如廣州番禺嘗試建設垃圾焚燒廠時遭到了附近居民的抵制，但是番禺政府在利用了民主協商渠道后，與居民達成共識最終垃圾焚燒廠成功建成。

協商民主的模式同樣的可以運用到鄰避補償機制中，我國政府在決定鄰避補償的標準、形式時可以通過協商的形式召開聽證會或者發布會，充分聽取利益各方對于補償標準和形式等問題的意見。同時，協商過程中要充分保證信息的公開和透明，如果信息完全掌握到政府和企業手中時，那么公民就會由于缺乏準確信息而成為弱勢的一方，整個協商過程也就形同虛設，信息的公開和透明是保證協商順利進行的重要因素。此外，政府還應該與社會組織形成良好互動，在充分聽取社會組織的意見的基礎上，利用好這個“溝通橋梁”，才能有效化解鄰避沖突產生的困境。

結 論

現今，如何使“鄰避”化為“鄰利”已經成為中國城市管理的重中之重，鄰避現象的常態化需要政府盡快構建出一套合理的協商式鄰避補償機制。通過案例分析和比較研究，本文在我國鄰避補償機制的不足以及調整的途徑進行了解后，認為應從法律政策、社會組織、補償意識等多個方面構建補償機制。但仍需注意的是，我國的國情仍與西方發達國家存在一定的差異，一方面不能完全照搬西方的做法，另一方面，在對鄰避補償機制能夠發揮什么要的作用也要有一定的理性預期。

參考文獻

[1] 黃崢.金錢、公園還是養老保障：鄰避設施的補償效應研究[J].中國行政管理，2017（10）：108-113.

[2] 王凌光.論社區利益協議——美國解決鄰避沖突的經驗及啟示[J].行政法學研究，2018（05）：117-126.

[3] 陳紅霞.英美城市鄰避危機管理中社會組織的作用及對我國的啟示[J].中國行政管理，2016（02）：141-145.

[4] 邵任薇，彭楚瑤，楊柳.化解鄰避效應的補償機制研究——杭州市天子嶺靜脈小鎮的啟示[J].上海城市管理，2018，27（06）：65-69.

作者簡介：李鑫（1997.11—），女，漢族，江蘇省徐州市人，南京工業大學法學院2019級 行政管理專業在讀碩士研究生，研究方向為當代中國政府與行政。