社會組織視域下的社會智庫：身份定位與發展特征

里昕

摘要：[目的/意義]作為社會組織的一員，我國的社會智庫有著與之相近的組織特征和行事邏輯。將社會智庫放置在社會組織的大背景下，可以更深刻地認識社會智庫與國家的關系。[方法/過程]通過社會組織理論分析并結合近年來社會智庫典型案例，對社會智庫的身份定位進行了深入剖析，對社會智庫的發展特征進行了總結和概括。[結果/結論]社會智庫數量偏小，在綜合影響力上尚難以撼動體制內智庫的地位，但社會智庫自主性強，專注特色議題研究，國際交流活躍，在推動智庫行業發展方面積極有為。本文在此基礎上對其未來發展提出了建議。

關鍵詞：社會智庫 社會組織 身份定位 智庫特征

分類號：C932

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2019.02.02

我國的社會智庫伴隨改革開放而生。可以說，沒有改革開放引發的經濟社會大變革、大發展，就沒有社會智庫的破繭而生。在改革開放一路披荊斬棘、攻堅破局的過程中，社會智庫不斷為我國發展貢獻出智慧和力量。2017年5月，民政部等9部委聯合印發《關于社會智庫健康發展的若干意見》（以下簡稱民政部《意見》），為社會智庫發展定規明份，成為社會智庫歷程的里程碑事件。在社會智庫頂層設計出臺和改革開放40周年之際，討論社會智庫發展和變革，有著重要意義。

1 社會智庫的身份界定

2017年，民政部《意見》以官方文件的形式對社會智庫進行了界定：社會智庫由境內社會力量舉辦，以戰略問題和公共政策為主要研究對象，以服務黨和政府科學民主依法決策為宗旨，采取社會團體、社會服務機構、基金會等組織形式，具有法人資格，是中國特色新型智庫的重要組成部分。這一定義的涵義與2015年中共中央辦公廳和國務院辦公廳發布的《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》（以下簡稱“兩辦”《意見》）中關于社會智庫的表述一脈相承，“兩辦”《意見》將社會智庫與黨政部門、社科院、黨校行政學院、高校、軍隊、科研院所和企業智庫相并列，從中區隔出社會智庫的身份邊界。此前，鮮見對社會智庫的專題討論，其身份界線較為含混。通過查詢中國知網（CNKI），在2015年以前尚無以“社會智庫”為標題的文獻。盧小賓等人發現，社會智庫的概念最初由習近平總書記于2014年中央深改組第六次會議中提出，隨后引發了學者們的研究[1]。劉西忠梳理了相關文獻后指出，傳統智庫語境中，常以民間智庫或獨立智庫等指代官方、半官方之外的智庫，同時兼有社會智庫和企業智庫，界定不清[2]。典型的研究觀點認為，社會智庫是指經費自籌、人事獨立、利益中立的非官方的第三方研究機構[3]。它強調了社會智庫的非官方、獨立等屬性，但并沒有嚴格區分非營利機構與企業智庫的差別。

在“兩辦”《意見》出臺后，學界對于社會智庫的身份界定逐漸清晰起來。遲福林指出，社會智庫是以公益性為導向、為政府和社會提供思想產品和決策咨詢服務的非營利性機構。它扎根于社會，研究相對獨立客觀[4]。劉西忠指出，社會智庫是以公共政策為主要研究對象、以服務黨政決策為宗旨、以自籌為主要經費來源、以社會組織為存在形態、能夠履行社會責任的非營利決策咨詢機構，并將社會智庫分為了民辦非企業、基金會和社會團體3類。這些研究從研究方向、組織形態、經費來源和機構性質等方面勾勒出社會智庫的輪廓，社會智庫的身份界定漸趨明了。2017年之后，絕大部分研究者的社會智庫概念都依據民政部《意見》進行界定，在認識上逐步達成統一。

根據民政部《意見》，社會智庫的身份界定應注意以下幾點。第一，發起方應為境內社會力量。首先，發起人應是中國公民，發起機構應在境內注冊。其次，“社會力量”的涵義較為模糊，參照2013年《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》等文件的表述，此處的“社會力量”應指依法在民政部門登記成立或經國務院批準免予登記的社會組織，以及依法在行業主管部門登記成立的機構等。我國的社會智庫并不能簡單地與民營、非官方等標簽等同起來，相當部分的社會智庫發起方有濃重的官方背景，但只要符合“社會力量”范疇，應當界定為社會智庫。第二，應服務于黨和政府的戰略問題和公共決策。有的服務機構打著“智庫”的招牌，但實際并未以黨和政府的公共決策服務為主業，而是主營商業服務，這部分機構不能界定為社會智庫。由于要在市場經濟環境下生存和發展，不少社會智庫都有市場化業務，但其經營宗旨在于服務黨和政府的戰略問題和公共決策，這與旨在通過咨詢、策劃等業務賺取利潤的商業服務機構在經營理念上有顯著區別。第三，社會智庫應具有非營利法人資格。這比“兩辦”《意見》提出的智庫應為“實體性研究機構”的門檻更高。我國2017年通過的《中華人民共和國民法總則》規定，法人是具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織，分為營利法人、非營利法人和特別法人。其中，非營利法人包括事業單位、社會團體、基金會、社會服務機構等。只有依法登記的社會團體、基金會、社會服務機構等非營利法人組織才能界定為社會智庫，其身份與營利法人及不具有法人資格的專業服務機構進行了有效切割。此外，民政部《意見》并未強調社會智庫的經費完全靠自籌，事實上，我國少量的社會智庫甚至還有部分事業編制和相應的財政經費。

需要指出的是，由于我國經濟社會形態的復雜性，智庫行業發展過程中部分行為規范難以完全符合官方文件的表述，智庫研究者和研究機構根據實際情況對智庫概念進行適當延展或補充，只要合理和自洽，是應當給予肯定和支持的。例如，上海社會科學院《2018年中國智庫報告》中指出，在界定企業智庫時并未完全按照“兩辦”《意見》中“國有及國有控股企業興辦的產學研用緊密結合的新型智庫”的表述，而是將有代表性的民營企業興辦的新型智庫也納入其中。這種探索對于深化中國特色新型智庫的認識是有益的。

2 中國的社會組織與社會智庫

社會智庫作為我國社會組織的一員，參與國家治理體系建設，落實了依法治國基本方略，提升了治理效率和社會公平，是社會發展健康、發達的體現。社會智庫具有一般性的社會組織特征與行事邏輯，將社會智庫置于社會組織這一大背景下加以審視，社會智庫的發展特征與發展路徑會展示得更為完整和脈絡清晰，也更有助于理解社會智庫與國家的關系，以及國家對社會智庫管理的本質。

我國社會組織普遍形態是派生型組織，約70%的社會組織法人代表有體制內背景，雖是獨立法人，但在財務、人事和核心決策等方面依附于政府部門。社會組織與政府存在一定互補性，可以提供多元、異質的公共服務，政府通過項目制等競爭性授權手段，既推行了總體戰略，又調動了社會組織積極性。同時，社會組織要想獲得更多的國家和社會資源，也須進入這種體系內。社會組織提供的產品有一定政治和社會屬性，政府部門在選擇社會組織的服務時，不僅考慮成本、效率等問題，還具有較強的“主權型交易”特征，即要求受托的代理人忠誠度較高、不冒險，因而政府部門很少購買不熟悉、控制不了的社會組織提供的服務[5]。我國的社會智庫是獨立法人，但相當部分的社會智庫創始人/負責人有體制內背景，有長期的黨政機關、事業單位從業經歷，或擔任過領導干部。一些社會智庫的主辦單位有較強的官方背景，甚至有的社會智庫還有事業編制，與我國社會組織的普遍形態大致相仿。社會智庫與政府部門的這種緊密關系，除了可以減少交易風險外，還可使社會智庫更加了解政府的關注點和實際運作特點，提出有的放矢的政策建議，有利于政策落地。除了智庫的研究實力外，“主權型交易”理論從另一個側面解釋了為什么有的社會智庫深受政府青睞，而有的社會智庫在咨政建言上反響平平，甚至受到排斥。社會智庫的咨詢建議事關公共決策，其忠誠度、可控性和風險度都是任何一個政府所必須考慮的重要問題。

西方將所謂獨立性作為衡量智庫的重要指標。但我國的歷史、人文、社會環境與西方有顯著不同，社會智庫的特征也與西方迥異。王詩宗等人指出，結構性與能動性的社會組織研究視角混同了“獨立性”與“自主性”的概念，從總體上講，中國的社會組織總體上呈現“依附式自主”特征，但并不能說依附就是不自主。我國處于社會轉型期，國家權力處于主導地位，但政府權力受到不同層次部門的制度邏輯制約，加之市場經濟興起和社會多元化等因素賦予了中國制度復雜和多樣的特性，中國的社會組織對國家有所依賴，但仍可享受各種實際的自主性，有個體意志，按照自己的目標行事，而且官辦、民間和草根3類社會組織的自主性有所不同[6]。我國的社會智庫與政府的關系親疏遠近各不相同，從總體看，社會智庫在研究議題和咨政建言上有更大的自主性。如重慶智庫創始人王佳寧坦言，體制內智庫主觀觀點少，當初創辦體制外智庫就是為了解決研究機構的主觀發聲問題[7]。這種自主性使社會智庫成為體制內智庫在政策市場中的有力競爭者，對促進決策民主化有重要作用，是黨和政府擴大“兼聽”面的重要渠道。在利益多元化社會中，政府公共決策涉及到不同的利益主體，公共政策的討論、決策、執行、監督各環節都需要社會各界的參與，使政策反映大多數社會群體的利益。社會智庫與社會公眾的接觸更為廣泛，發聲自主性強，視角多元、觀點敏銳，同時也擴大了對政策的監督面和反饋渠道。通過社會智庫的參與，社會公眾的意志更多體現到國家決策中，這對于協調各方關系，凝聚社會共識、促進政策執行大有裨益。

我國社會組織在類型、行政級別、區域上存在系統性差異，它們與國家的關系較為多樣，有較脆弱的“權宜共生”型，也有穩定度更高的“利益契合”型，政府意識到社會組織能夠提供資源和社會服務，在利益上有合作的一面[8]。與社會組織的多樣性相同，我國社會智庫的數量雖然不多，但它們與政府的關系，以及運作模式、研究領域、經費來源、人才構成等方面都各不相同，難以用一種類型或模式進行概括，呈現百舸爭流的發展態勢。黨的十八大提出要進一步激發社會組織活力，上海等地方政府通過備案制的推行、公益性投標等制度創新促進社會組織發展。但與經濟領域相對清晰的目標與考核機制不同，社會領域的制度風險與弱激勵產生了“模糊發包”現象，各層級、各地方政府策略性執行相關政策，使社會組織較難產生穩定預期，弱化了社會組織的公共性[9]。與國家鼓勵社會組織發展的導向相一致，民政部《意見》從產品供給、服務渠道、籌資、人才、國際交流等多方面對社會智庫進行扶持，部分省級政府出臺了相應的配套文件，但各地的步伐并不一致。有的配套文件中大量內容僅是重申了中央精神，還需要出臺“實招”促使中央的政策落地。

除了支持和鼓勵外，民政部《意見》也加強了對社會智庫的管理和規范，指出一些社會智庫行為不規范，對外交流合作監管不到位，并明確了對社會智庫實行民政部門和業務主管單位雙重負責的管理體制，要求依法取締未經登記就擅自以社會智庫名義開展活動的非法組織，推行重大事項報告制度，加強黨建工作。放置于社會組織治理的背景下，可以看到社會智庫的嚴格管理是大勢所趨、水到渠成之舉。2015年，中共中央辦公廳印發《關于加強社會組織黨的建設工作的意見（試行）》，社會智庫的黨建管理是這個工作的延續。取締打著社會智庫旗號的非法組織也是政府管理工作之一，民政部每年均嚴厲整治社會組織的違法違規行為，2018年民政部查處非法社會組織5，845個，曝光涉嫌非法社會組織300多個。民政部表示，隨著世情國情黨情社情的重大變化，中國的社會組織發展正處于一個新的歷史階段，面臨著與改革開放初期不同的問題和矛盾，出現了一系列新特點、新問題。近年來，國家幫扶社會組織發展的各種優惠政策越來越多，一些不法分子趁機打著公益或互益的名義，扛著國家戰略的旗號，標榜著社會組織的身份，弄虛作假，坑蒙拐騙，招搖生事，必須嚴懲[10]。

3 社會智庫發展特征

與其他社會組織一樣，我國社會智庫在改革開放后獲得了巨大發展空間。從近年的發展情況看，社會智庫的數量偏小，在影響力上還暫時難以撼動體制內智庫的地位。但社會智庫的自主性較強，專注特色議題研究，國際交往活躍，在推動智庫行業發展上做出了重要貢獻。

3.1 數量偏小分布不均

我國的社會智庫數量較小，還有較大增長空間。遲福林認為，社會智庫僅占智庫總數的5%左右[4]。以目前國內幾個主流智庫評價報告的智庫備選池來看，上海社科院《2018年中國智庫報告》智庫備選池中，社會智庫57家，占智庫總數的11.2%?！吨袊菐焖饕罚–TTI）的索引來源智庫名單（2017—2018）與四川省社科院《中華智庫影響力報告》智庫備選池的社會智庫中均包含了部分企業智庫，刪除企業智庫后，社會智庫數量分別約占智庫總數的6%和10%。從中可以看到，對于我國目前的活躍智庫而言，社會智庫數量僅占全部智庫數量的1/10左右。同時，社會智庫的分布也極不平衡。我國社會智庫主要聚集在北京、上海、廣州、深圳、?？诘葨|部沿海地區，中西部社會智庫無論在數量上還是質量上都遠落后于東部地區。東部地區的優秀社會智庫已經能夠與體制內一流智庫相媲美，但中西部地區的社會智庫還不能與體制內智庫相比肩。

3.2 影響力穩中有升

社會智庫影響力提升的重要事件是美國賓夕法尼亞大學“智庫研究項目”（TTCSP）發布的《全球智庫報告2017》中，我國首次出現了躋身世界智庫100強名單的社會智庫——全球化智庫（CCG），排名第92位，比2016年的排名上升了19位（表1），表明中國社會智庫研究實力的提升得到了世界的認可。2018年，全球化智庫的世界排名微跌2位，總體保持了基本穩定。上海社科院發布的《2017年中國智庫報告》中，智庫綜合影響力排行榜中社會智庫排名最高的是中國國際經濟交流中心，名列第11。2018年，中國國際經濟交流中心排名又提升了5位。在四川省社科院發布的《中華智庫影響力報告（2018）》中，社會智庫在綜合影響力排名最高的是名列第9位的全球化智庫，比上一年社會智庫的最高排名上升了1位。榜單的變化顯示出社會智庫的總體水平出現了可喜的進步。

同時在表1中也應該看到，幾家主流智庫排行榜綜合影響力排名的前幾位都是體制內智庫，社會智庫在前10或前30的排名中僅有少數幾家上榜，而且排名處于中下游水平，表明社會智庫仍然需要努力提升綜合影響力。

3.3 專注于特色議題研究

社會智庫在研究議題上有較大的自主性，同時與體制內智庫相比，社會智庫沒有財政資金支持及雄厚的研究人員儲備，又有市場生存壓力如影隨形，許多社會智庫注重以特色專長贏得客戶青睞。如長江教育研究院扎根教育領域，推出了《中國教育黃皮書》《長江教育論叢》《教育政策建議書》等豐富的智庫產品，并舉辦“長江教育論壇”等活動。全球化智庫在國際問題、國際人才研究等方面頗有建樹，推出了《中國留學發展報告》《中國國際移民報告》《中國企業全球化報告》等系列藍皮書，并通過赴歐美等地實地研討、調研、交流，就中美貿易、全球治理等議題進行了深入研究，提出了不少真知灼見。海南亞太觀察研究院等主要從事國際問題研究，舉辦了“中印關系局勢回顧與展望”等系列學術研討會，發表了相關研究論文。這表明社會智庫不再盲目追逐熱點、四面出擊，而是根據自己的特長和定位，深耕專業領域，形成了社會智庫在研究范圍上的鮮明特征。

3.4 研究能力分化

從整體上看社會智庫的影響力穩中有升，但細化分析內部不同層次智庫的近年表現可以發現，一些優秀的社會智庫品牌正在崛起，另一些社會智庫在競爭長跑中逐漸掉隊，二極分化逐步顯現。一些優秀社會智庫表現出色，如中國國際經濟交流中心在經濟發展方面，中國（海南）改革發展研究院在經濟社會改革方面，中國（深圳）綜合開發研究院在粵港澳灣區建設等方面推出了高水平研究成果。這些研究報告和政策建議都得到了國家高度重視，部分政策建議已形成政策文件落地。例如中國（海南）改革發展研究院形成《2020：贏在轉折點的改革行動（30條建議）》被列為十九大報告起草組參閱件，《建立海南自由港——方案選擇與行動建議（20條）》已逐步落地；全球化智庫為國民移民局設立和相關移民政策推出做出積極貢獻。但也可以觀察到一些社會智庫發展后勁顯出疲態。如成立超過20年的某老牌社會智庫曾制定過全國評價體系，得到時任中央政治局常委多次批閱，但在近年來活躍度下降，沒有推出有影響力的產品，官網更新也停滯。某社會智庫官網上“研究成果”欄目的成果只有1個研究報告和3個出版物，該智庫曾推出過很好的研究課題，但后繼并沒有推出連續的年度研究報告，2017年僅推出了一部調查報告。

3.5 “二軌外交”在繼承中不斷拓展

社會智庫的身份更顯客觀和超脫，視角更多元。與西方國家交往時，由社會智庫充當溝通橋梁更易撇開某些西方意識形態的成見，對我國拓寬對外交流渠道起到了重要作用。近年社會智庫的“二軌外交”既有繼承，又有拓展。典型如中國國際經濟交流中心開展的中美、中日對話目前已分別達到第10輪和第4輪，聲望不斷積累。2017年中國國際經濟交流中心又新推出首屆“中歐二軌對話”，使對話的深度和廣度都不斷拓展。全球化智庫每年均赴歐美等地與當地政府官員、重要智庫、企業進行交流研討，2019年參加慕尼黑安全會議并舉辦官方邊會，促進了中外加深相互理解。海南亞太觀察研究院聯合舉辦“中國—南亞—東南亞對話會”，隨后又聯合舉辦第一屆中澳論壇，“二軌外交”領域日益拓寬。

3.6 對智庫行業發展的推動作用加大

雖然社會智庫成立時間比體制內智庫短、數量比體制內智庫少，但在推動智庫行業發展上后來居上，對推動智庫行業發展邁向更高水平起到了重要作用。中國國際經濟交流中心連續主辦全球智庫峰會，至2017年已舉辦了5屆，影響面廣、反響較好。2017年，全球化智庫在博鰲亞洲論壇年會上主持了“華商領袖與華人智庫圓桌會議”，2018年又與美國賓夕法尼亞大學智庫項目（TTCSP）聯合主辦“2018中國全球智庫創新年會”。長江教育研究院參與組建了教育智庫與教育治理研究評估中心，將定期公布全國教育智庫排名情況。相比于體制內智庫，社會智庫的競爭觀念更強、市場活力更高、營銷手段更豐富，有了社會智庫對智庫行業發展的更多參與，會更有利于中國特色新型智庫擴大影響力、激發行業活力、提升經營水平。

4 促進社會智庫健康發展

我國社會智庫正處于蓬勃發展期，還面臨不少問題和挑戰。民政部《意見》指出，扶持發展和規范管理社會智庫政策不健全，缺乏參與決策咨詢的制度性安排，社會智庫自身發育不足，資金短缺，人才匱乏。學者們的研究也表明，社會智庫在咨政建言渠道、經費、人才、信息、專業能力、傳播渠道，以及獲得政府和決策者信任方面有較大困難[11-13]。2018年，安徽省召開的社會智庫座談會上，社會智庫提出的問題包括：經費保障困難、信息不對稱、對外交流不足、信息化建設滯后、專業人才缺乏等[14]。因此，還需要在以下幾方面加強支持，促進社會智庫更好發展。

4.1 盡快促進《關于社會智庫健康發展的若干意見》落地

民政部《意見》提出了許多支持社會智庫發展的好思路、好舉措，要針對該文件提出的“建立社會智庫向黨政機關提供咨詢報告、政策方案、規劃設計、調研數據、意見建議的制度化渠道”“探索建立決策部門對社會智庫咨詢意見的回應和反饋機制”“對符合條件的公益性捐贈，依法落實公益性捐贈稅前扣除政策”“暢通社會智庫人才職稱評定渠道，在評定標準和評審程序上參照事業單位性質的智庫執行”等政策，盡快制定配套辦法和實施細則，使好政策及早惠及廣大社會智庫。

4.2 創造公平的競爭環境

智庫的優勝劣汰主要依靠政策市場的選擇，政府應營造公平競爭的環境，發揮社會智庫“鯰魚”效應，促進智庫健康發展。要在政策咨詢、專家遴選、項目招投標中給予社會智庫與體制內智庫同等待遇，國家和省市的社科基金、軟科學等課題申報應放寬準入門檻，允許社會智庫參與申報。在國家和省市高端智庫、新型智庫、重點智庫等遴選和評比中，應給予社會智庫相應的名額。應當公開的政府信息、數據和資料等，應向包括社會智庫在內的全社會平等開放。各省市，特別是社會智庫發展較為薄弱的中西部省市，應扶持本地優秀社會智庫做大做強。

4.3 支持社會智庫在體制機制創新方面進行探索

支持社會智庫在人才培養、產品打造、籌資、國際交流等方面進行創新。社會智庫沒有編制、工資總額等限制，應鼓勵社會智庫探索更靈活的人才招聘、使用、激勵機制，打造高水平研究隊伍。社會智庫在機構設置、研究選題、項目運營中自由度更大，市場營銷意識更強，鼓勵社會智庫創新產品模式、產品設計，豐富產品組合，推出定制化、專業化服務。引導社會智庫建立規范的項目運作、財務、信息披露等內部管理制度和流程，建立健全黨建工作。拓展對外傳播渠道，支持合規社會智庫參加國際組織，取得聯合國經社理事會咨商地位，支持更多社會智庫管理人員和專家進入國際機構擔任官員、專家或評委等職位。

4.4 著力解決社會智庫運行中的主要問題

與體制內智庫相比，社會智庫最主要的問題在于缺乏經費與人才。應在政策上支持社會智庫拓寬籌資渠道，完善社會智庫捐資的稅收優惠操作細則，解決捐贈票據開具難等問題。在部分城市的“人才爭奪戰”中，對企業需要的人才制定了落戶、住房、補貼、子女教育和醫療等優惠的人才引進政策，而對社會科學類人才尚未納入優惠政策范圍，應盡早將社會智庫等社會組織納入政策優惠中，暢通社會智庫與政府、企事業單位的人才流動、人才共享渠道。此外，部分社會智庫的內部管理水平有待提高。應支持社會智庫成立行業組織或交流平臺，加強行業監督與自律，促進社會智庫交流互鑒，共同提高管理水平。

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Abstract： [Purpose/significance] As a member of social organizations， social think tanks have the same characteristics and logic as social organizations in China. It is better to understand the relationship between social think tanks and the state more deeply in the context of social organizations. [Method/process] Through the theoretical analysis and the typical cases in recent years， the paper explores the identity of social think tank and summarizes its development characteristics. [Result/conclusion] Due to the small number of social think tanks， they cannot have a significant impact on the think tanks within the system. However， they have distinctive features in strong autonomy， research on featured topics， and the active international communication. They also actively promote the development of think tank industry. Based on the above analysis， this paper offer some proposals for the future development of the social think tanks.

Keywords： social think tanks social organization identity think tanks features

收稿日期：2019-03-01 修回日期：2019-03-11 本文責任編輯：唐果媛