“兩會”概念歷史演進的政策分析

張藝爍

摘要：本研究在對“兩會”概念作歷史梳理的基礎上，就這一概念的演進進行了政策分析。本研究認為，“兩會”的作用已不局限于其議程本身，而是作為一種相對固定的機制在發揮作用，即人大與政協已經成為一個相互完善、相互作用的有機體，且在“兩會”閉會期間仍然發揮著作用，由此形成“兩會”機制。“兩會”機制充分利用人大扣政協各自的優勢并加強兩者之間的互動合作，有效提高了政府決策的科學化和民主化程度。“兩會”不僅成為中國民主政治發展的重要平臺，也成為世界了解中國的重要窗口。

關鍵詞：“兩會”機制;人民代表大會;政治協商會議;歷史演進

一、“兩會”概念的起源

“兩會”的原始概念并不是指現在意義上的人民代表大會和政治協商會議，而是一個具有多重指稱內涵的概念。目前，“兩會”已成為代表委員參與國家事務管理，就國民經濟和民生領域建言資政的重要平臺。同時，它也是中國民主政治發展的重要體現。“兩會”概念的由來經歷了一定的歷史發展過程，最終才形成今天的慣例。

從1959年全國人民代表大會和第三屆全國人民政治協商會議開始，全國和地方人民代表大會和政協會議同時舉行。1978年2月，全國政協會議在北京召開，出席會議的政協委員也列席了全國人大五次會議。從那時起，全國政協委員列席全國人大會議的形式已經得以恢復。此后，全國政協會議和全國人大被稱為“兩會”。”1984年5月20日，“兩會”首次出現在人民日報的新聞標題中：“全國人大代表繼續審查政府工作報告，全國政協委員繼續討論全國人大和政協會議文件。”這是“兩會”的概念首次出現在“人民日報”的報道中。

關于“兩會”一詞最早的表述，是在中華人民共和國成立初期，當時指民建中央和全國工商聯。1962年4月29日，它首次出現在人民日報的標題中，當時的表述是“民建、工商聯召開常委會會議，通過了兩會今年的總任務和共同工作要點。”。1986年以后，雖然民建聯和工商聯合會出現在人民日報的標題中，但已經不再使用“兩會”這個詞。也就是不再以“兩會”概念的身份出現。

其次出現的是中國基督教兩會，即中國基督教三自愛國運動委員會和中國基督教協會，1982年9月25日首次出現在人民日報的新聞標題上“中國基督教兩會全委會號召基督徒，投身于開創我國社會主義建設新局面。”

再出現的是現在的全國人大和政協“兩會”的概念。此后，隨著“兩會”影響力的擴大，“兩會”的概念，具體指人大和政協，已逐漸確定。它在中國的政治生活中扮演著越來越重要的角色。

“兩會”的最后一個概念是指海峽兩岸關系協會和臺灣海峽交流基金會于1993年1月5日首次出現在人民日報的新聞標題上。“海協會致函臺灣海峽基金會，建議兩個協會盡快建立溝通渠道。”。“海協會的信函說，為促進海峽兩岸經濟合作與各項交流交往，維護兩岸同胞的正當權益，兩會應進一步加強聯系與合作。”在20世紀90年代，海協會和海基會的“兩會”概念出現在人民日報的頭條新聞中。在21世紀，它已經大大減少。“兩會”逐漸成為人大和政協的專屬詞匯。

二、“兩會”概念演進的政策分析

“兩會”的作用已不局限于其議程會議本身，而是作為一種固定的制度在發揮作用，即人大與政協已經成為一個相互完善、相互作用的有機體，且在“兩會”閉會期間仍然發揮著作用，由此形成“兩會”機制。

1.記錄“兩會”機制的成型

“兩會”機制的形成與“兩會”的出現是緊密聯系的。1978年以來，全國人大和政協會議被媒體稱為“兩會”后，“兩會”逐漸形成制度化，規范化，程序化。由此形成了一種機制——“兩會”機制。

首先，憲法明確了人大和政協的地位。新中國成立前夕，政協第一次全體會議通過的“共同綱領”，發揮了臨時憲法的作用。1982年憲法，我國現行憲法正式明確規定了人民政協的性質，地位和作用。此外，1982年憲法還發展和完善了人民代表大會制度。規定全國人民代表大會常務委員會在閉會期間行使全國人民代表大會的權力。到目前為止，全國人民代表大會和政協在國家政治生活中的地位已經正式確立。

其次，“兩會”會期趨于穩定。自1985年第六屆全國人民代表大會和中國人民政治協商會議三屆會議以來，每年3月全國人民代表大會的實踐已經形成。每五年稱為一屆，一屆有五次，分五年召開，而地方兩會一般在全國“兩會”召開前舉行，即上一年年末或下一年年初。官方文件也規定了這一點，提出“全國人民代表大會在每年的第一季度舉行”。會議時間定在3月初，以便代表們有更多的時間準備，從而為科學決策提供一定的保障。自1998年第九屆全國人民代表大會第一次會議和中國人民政治協商會議全國委員會召開以來，全國“兩會”召開時間已成為固定日期，全國人民代表大會于每年3月5日召開，中國人民政治協商會議全國委員會定于每年3月3日開幕。除涉及換屆選舉的第一次會議外，會議的會期通常為14-15天。因此，隨著“兩會”會期的逐漸穩定，作為具有中國國情特點的制度安排，“兩會”機制也逐漸形成。

再次，會議程序與內容的規范化。會議期間，全國人大的主要議程是審查“一府兩院”的工作報告，審查前一年國民經濟和社會發展計劃的執行情況，以及中央和地方預算情況的報告。全國人大代表就重要問題，聯合提案。會議內容還包括選舉和任命國家機構組成人員。而政協也基本依照此程序，聽取和審議相關的工作報告和關于提案工作情況的報告，反映本界別的利益訴求。此外，自1959年4月以來，全國政協委員已正式列席全國人大，這已經成為慣例。在閉會期間，“兩會”機制也發揮了作用。人民政協還在基層開展深入調查研究，收集信息并進行意見綜合，深入了解和反映各界人士的利益。人大和政協也聯合開展視察工作。這一做法起源于20世紀50年代，毛澤東曾提出，國家和地方人大代表和政協委員應共同進行檢查，有利于了解情況，與群眾密切聯系。對各方面工作都大有利處，這可以看作是會外合作。“兩會”內容漸趨充實和完善，會內會外合作形式日益多樣化，這在一定程度上也是“兩會”制度定型固定的表現。

最后，政治參與的有序化。每逢“兩會”，各家媒體可能成為繼代表和委員之后最活躍的一個群體，因此為了保證參與的有序化，全國人民代表大會專門設立了“部長通道”，成為中外媒體每年采集新聞的重要領域。2018年，第十三屆全國人民代表大會和中國人民政治協商會議全國委員會分別設立了“代表通道”和“委員通道”。這使代表委員和媒體之間形成了良性互動，同時彰顯了“兩會”的開放度和透明度，也說明了“兩會”機制逐漸走向成熟。

2.凸顯“兩會”機制的重要性

中國現代民主政治道路形成了較為全面系統的機制，人大與政協緊密聯系，并與其他黨政機關共同發揮作用，即“兩會機制”。總的來說，全國人大和全國政協“兩會”概念的使用頻率一直在上升，尤其是十八大以來，在新一屆中央委員會的領導下。“人民日報”越來越重視“兩會”，“兩會”的報道數量呈現突增。報告內容豐富多彩，呈現出全方位，多角度，立體化的特點。需要指出的是，人民代表大會制度的運作也體現為協商民主，如代表團就政府工作和重大問題進行磋商，以及人事決策的集體討論醞釀。在人民政治協商會議的運行中也有投票表決，如對于政協主要領導的選舉以及政協常委會工作報告的表決等。這表明，基于“兩會”機制的中國特色民主政治發展道路，為代議民主和協商民主的創新提供了重要的實踐平臺。

其中，“全方位”主要體現在從“兩會”召開前期的準備工作、到召開期間的進展報道、再到“兩會”結束后的宣傳工作，“人民日報”開展了全面的后續報道，報告中涉及的主題也廣泛而全面。涵蓋社會保障、教育改革、醫療改革、住房制度、脫貧攻堅、環境保護等多個議題。“多角度”主要體現在“人民日報”關于“兩會”熱點話題的不同角度和不同方面的報道。以代表委員的視角進行報道，另一方面聚焦于網民對某項議題的意見表達或某個專家學者的評述，同時，也以人民日報“評論員”的身份發表了關于“兩會”的評論觀點，而不僅僅局限于某個單一的視角。“立體化”主要體現在《人民日報》通過創新報刊欄目，利用文字、圖片、視頻等多種形式報道“兩會”新聞信息，如“兩會表情”、“兩會剪影”、“兩會e客廳”等，使普通民眾也能對“兩會”有更為直觀的感受和更深層次的了解。

從“兩會”一詞詞頻的變化和“兩會”的報道來看，我們可以清晰直觀了解到“兩會”在國家政治生活中的地位和作用經歷了一個連續完整的發展過程。與此同時，“兩會”的概念已經從過去的多重含義演變為人民代表大會和人民政協所專屬的內涵。這也從側面反映了“兩會”在國家政治生活中發揮的作用越來越大，越來越受到媒體界、政界及普通民眾的廣泛關注，而“兩會”機制也已經成為一項重要的制度安排。

綜上所述，“兩會”機制的重要性主要體現在“兩會”的特點和優勢上。充分利用全國人大和政協各自的優勢，加強兩者的互動與合作，有效提高政府決策的科學化和民主化程度。這在一定程度上也是中國民主政治發展的體現。每年的全國和地方“兩會”都受到了廣泛關注。這表明，世界離不開中國，中國也離不開世界，世界期待聽到中國的聲音，而中國的“兩會”制度也會繼續發揮它的作用，它不僅將成為中國民主政治發展的重要平臺，而且也將成為世界了解中國的重要窗口。