淺析零星濫占林地的危害及對策

秦魛亞 張成銀 裴丹

摘 ? 要：以林業法律法規為準繩，規范征占用林地行為，穩定林區社會秩序和生產秩序，打擊查處零星濫占使用林地違法活動，在工作實踐中對零星濫占林地危害提出對策。

關鍵詞：零星濫占林地;危害;對策

1 ? 零星濫占使用林地的成因分析及危害

1.1 ? 地理區位的復雜性

寧陜縣位于秦嶺中段南麓，林地管轄區域部分相互穿插，拐點多、地面廣、戰線長，還有未定林界等原因，使縣里林區地理環境十分復雜，查詢管理權限要報請縣級以上人民政府，召集相關林權單位和經營業主進行管轄權協調。少數零星濫占使用林地的行為人，利用這種管轄權協調時間差，貽誤調查取證的有利時機，留有余地乘機脫逃，被破壞的林地植被無法修復，林地慢慢被蠶食，破壞面積天天在增長，危害逐步在擴大，嚴重影響了林區正常的生產經營秩序，同時給林地管理帶來一定的難度。

1.2 ? 林地管理單位的多元性

在林地管理多元化狀態下，給違法人員開了方便之門，有少數干部做老好人、對違法行為視而不見，更有甚者在利益驅使下直接或間接參與零星濫占使用林地活動，違規經營采石場、礦藏探采活動，該管的不管，該處理的未得到及時的處理，個案引發上訪事件，招來不少新聞媒體的大肆宣傳報道，激化林地管理與被管理之間的矛盾。

1.3 ? 使用林地的管理與優惠政策的保護性

隨著寧陜縣域經濟的發展，由政府在西洽會上招商引資的項目，受到優惠政策的保護，征占用林地手續由經營業主辦理，但在使用林地過程中超面積的現象比較嚴重。少數經營業主鉆優惠政策的空子，零星濫占林地，少辦證多占地，不辦證也亂用。由于工程項目地點分散，監督檢查人員不熟悉情況，經營業主很容易蒙混過關，其結果是林地被濫占，植被恢復費白白流失，國家蒙受重大經濟損失。

2 ? 林業執法力度小、處罰難

依據《最高人民法院關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第三條規定，違反土地管理法規，非法占用耕地改作他用，數量較大，造成大量毀壞的，依照《中華人民共和國刑法》第三百四十二條的規定，以非法占用耕地罪定罪處罰;非法占用耕地“造成耕地大量損壞”，是指行為人非法占用耕地建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他非農業建設，造成基本農戶3 333 m2以上或者基本農田以外的耕地6 667 m2以上種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染。類推濫占林地面積不超過6 667 m2，零星濫占林地不夠立案標準，不追究刑事責任，接受林業行政處罰10元/m2，對零星蠶食林地這類行政案件處罰力度小，濫占林地的行為人不以為然，反而給辦案人員帶來棘手的問題。在山大人稀的林區人為活動頻繁，存在諸多不安全的隱患，容易引發森林火災和獵殺野生動物等事件。

3 ? 應對零星濫占林地的措施

3.1 ? 使用林地的監管措施

提高全民愛林護林的法律意識。林業行政執法部門對零星濫占林地的行為，抓防范治源頭，標本兼治，抓打擊不手軟，創造和諧社會。林地管護區野外巡護監管措施落實到網格化護林員。

3.2 ? 護林員巡護監管措施

寧陜縣按照“縣管、鎮聘、村用”的原則選聘護林員，由天保工程、生態護林員組成護林隊伍，發現亂砍濫伐、偷拉盜運、毀林開墾、亂占林地、亂捕濫獵野生動物等違法行為，進行堅決制止;發現森林火警、火災、林區違章用火、火災隱患和病蟲害，采取有力的處理措施，并及時上報。

3.3 ? 打擊林業涉黑惡措施

實施“打黑破傘”行動，對林業涉黑惡行為并多次參與濫占林地且屢教不改的從嚴查處，對違法人員不夠追究刑事責任的，對其處以林業最高限額罰款，絕不姑息遷就，做到打擊一個震懾一方，才能有力地維護林區社會生產秩序。

4 ? 對零星濫占林地行為的規范管理

4.1 ? 規范技術標準

寧陜縣林區地大物博、山高人稀，零星濫占林地行為大多發生在邊遠山區和比較隱蔽的地方，規范管理根源在基層，責任在部門，政企不分，程序不規范，出現多元化局面。由縣林業局統籌安排，規范技術標準，明確分工，做到使用林地前有設計，使用過程中有監督，后期植被恢復有驗收。

4.2 ? 規范管理使用林地程序

在申請使用林地前規范管理程序，經營業主應提供以下證明材料：有效的工程項目審批文件、建設項目立項報告、擬使用林地計劃書、使用林地申請書、使用林地性質、使用林地林木補償協議書、林地權屬無爭議的證明等，從源頭上杜絕使用林地程序不合法的隱患。

4.3 ? 規范管理林區護林員

林區護林員生活生產在山區第一線，要充分發揮村組護林員的作用，對管護轄區林地情況特別熟悉，在巡山過程中對管護區內零星濫占林地行為進行勸阻制止，并電話報告縣林業局負責人或者鄉鎮負責人。

5 ? 對策建議

對零星濫占、亂挖林地行為，在完善公益訴訟實體法的基礎上，細化配套的程序法，使行為人真正意識到零星濫占、亂挖林地的治理投入比行政罰款高數倍，打破那些以發展經濟為理由的借口，避免“要建設就有破壞、先發展再保護”，以犧牲環境為代價，長期在這樣的社會環境中，零星濫占、亂挖林地行為就不是偶然而是必然現象了。筆者認為，針對零星濫占、亂挖林地案件的特殊性，對于行為人的民事責任應加大處罰力度，擴大救濟范圍，救濟方法也包括勒令行為人停產整頓、禁止生產，提供林地破壞清單，詳細報告損失程度，經核查核實后確定處理形式，以此杜絕違法成本低于守法成本而造成的惡果。

（收稿日期：2019-11-04）