關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的幾點思考

張浩

摘要：十九大鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，對以往三農(nóng)戰(zhàn)略的深化和完善，對新時代“三農(nóng)”問題的解決具有重要理論和現(xiàn)實意義。鄉(xiāng)村要振興，必須農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化本質(zhì)上，就是要讓土地走上一條的高效，綠色環(huán)保，可持續(xù)發(fā)展的道路。目前，小農(nóng)經(jīng)濟制約著農(nóng)村生產(chǎn)力的進一步釋放，以土地流轉(zhuǎn)為核心的土地規(guī)模化經(jīng)營也已在全國范圍發(fā)展開來。如何順利完成這一進程，除了大膽創(chuàng)新，積極探索，我們更要回顧相關(guān)歷史，以史為鑒，或許可以少走些彎路

關(guān)鍵詞： 鄉(xiāng)村振興;三農(nóng);小農(nóng)經(jīng)濟;農(nóng)村基本經(jīng)營制度;土地流轉(zhuǎn)

中圖分類號：F59 ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ?文章編號：1672-7517（2019）04-0001-01

建國初期，土地改革的成功，使農(nóng)村出現(xiàn)普遍中農(nóng)化的趨勢。面對這一形勢，劉少奇和東北局、山西省委在就農(nóng)村互助合作運動的如何開展產(chǎn)生了嚴重的分歧，實質(zhì)上是對“農(nóng)業(yè)社會主義”的認識問題，具體表現(xiàn)在1950年春的東北新富農(nóng)問題、農(nóng)業(yè)互助合作問題和1951年山西省發(fā)展農(nóng)業(yè)合作社問題上。山西省委和東北局認為隨著農(nóng)村經(jīng)濟的恢復和發(fā)展，當前的農(nóng)村農(nóng)業(yè)要求和條件已經(jīng)具備了使絕大多數(shù)農(nóng)民‘由個體逐步地向集體方向發(fā)展，將互助組進一步提高到農(nóng)村合作社。劉少奇認為不應(yīng)過早過急地采取否定私有制步驟，急于搞農(nóng)業(yè)合作社，“因為僅僅依靠農(nóng)村的條件不能搞社會主義，農(nóng)業(yè)社會化要依靠工業(yè)化”，[1]最后劉少奇在毛主席的指示下，在大會上作了檢討，隨后農(nóng)村在國家的推動下迅速合作化，直到人民公社普遍建立。改革開放的到來，才使人民公社體制被農(nóng)民包產(chǎn)到戶所取代。“從今天看來，這場爭論的實質(zhì)，其實是如何看待、對待農(nóng)民的權(quán)利和以地權(quán)為核心的農(nóng)民財產(chǎn)權(quán);廣而言之，60年來的農(nóng)村曲折與發(fā)展，根本問題也在如何看待農(nóng)民的權(quán)利和以地權(quán)為核心的農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)。”[2]

如今，我們回顧這場分歧和爭論，可以看到劉少奇的農(nóng)業(yè)社會化必須依靠國家工業(yè)化的觀點是正確的，它從根本上體現(xiàn)了馬克思主義的生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系的原理。今天，我國生產(chǎn)力得到極大的發(fā)展，主要矛盾由人民日益的物質(zhì)精神文化需要與落后的生產(chǎn)力之間的矛盾，轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣駥γ篮蒙畹南蛲c不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，但這并不意味著我們的生產(chǎn)力發(fā)展到可以滿足我們?nèi)ゴ蠓秶恼{(diào)整土地與農(nóng)民之間生產(chǎn)力關(guān)系。

土地的流轉(zhuǎn)離不開經(jīng)濟的發(fā)展，尤其是就業(yè)崗位的增加，離不開高度的工業(yè)化，其原因在于沒有充足的經(jīng)濟發(fā)展，就業(yè)崗位增加，就無法使農(nóng)民主動放棄土地經(jīng)營權(quán);沒有工業(yè)化，剩下的農(nóng)民就不可能經(jīng)營好規(guī)模化的土地，當然其中少不了農(nóng)民各方面素質(zhì)的提升。現(xiàn)如今，我國經(jīng)濟發(fā)展不充分，就業(yè)崗位不足，且其中大部分對于農(nóng)民沒有足夠的吸引力，更無法保障農(nóng)民的養(yǎng)老需求。在充分了解這兩點的情況下，我們不可隨意，盲目對土地—農(nóng)民的心臟——做出任何“手術(shù)”。盲目的進行，卻不對農(nóng)民的日后的生活有確切的保障，勢必會帶來很多社會問題，影響社會和諧。

作者認為土地流轉(zhuǎn)應(yīng)該遵循以下基本原則：

第一，確立農(nóng)民土地主體的地位和所有權(quán)的不動搖。

長期以來，農(nóng)民作為土地主體的地位，并沒有得到政府的充分尊重，例如在土地征收的過程中，有些地方，政府和村干部排斥農(nóng)民的參與，導致出現(xiàn)尋租行為和隨意征收，低價征收的現(xiàn)象，這樣不利于保護農(nóng)民的私有財產(chǎn)權(quán)。對于農(nóng)民的私有財產(chǎn)權(quán)，尤其是土地產(chǎn)權(quán)，不可隨意改動，任何改動都要在以土地所有權(quán)為核心的農(nóng)民私人財產(chǎn)權(quán)的確認和保障下進行，土地流轉(zhuǎn)必須以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，農(nóng)民必須是起發(fā)展主體。也就是說土地流轉(zhuǎn)所帶來的發(fā)展成果應(yīng)該更多為讓出經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民所享有，而非實際經(jīng)營者（政府，投資方或者經(jīng)營大戶）。而且，所有權(quán)的不流轉(zhuǎn)，還可以預防農(nóng)村的階級過分分化和貧富差距的拉大。

第二，堅持自愿，有計劃，有保障地推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。

凡是農(nóng)民不愿意甚至反對的事，即使勉強干了也會失敗。土地流轉(zhuǎn)，需要自下而上的產(chǎn)生，政府只需要引導規(guī)范，保證其順利進行，不能犯好心好意的主觀主義，其速度和規(guī)模要視經(jīng)濟的發(fā)展而定。我國應(yīng)不斷建立和完善相應(yīng)的法律法規(guī)，有法可依，從而更好保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利，明確確立農(nóng)民是土地主體的地位。同時，要遵循依法自愿有償?shù)脑瓌t，在不改變土地集體所有權(quán)性質(zhì)、不改變土地用途、不損害土地承包權(quán)權(quán)益的前提下，鼓勵農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。需要特別注意的一點是，在壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體時，不能損害其他經(jīng)營主體，尤其是小戶農(nóng)民的利益。

第三，加強農(nóng)民保障的廣度和深度，切實抓好其落實情況。

“伴隨著集體時代的結(jié)束， 國家對個人的保障連同土地一起交給了農(nóng)戶， 家庭和土地成了農(nóng)戶主要的保障手段， 政府基本上不再負擔農(nóng)村的社會保障。”[3]所以土地既是農(nóng)民工的后路和保障，養(yǎng)活著留守老人和兒童和歸鄉(xiāng)的生存，也是農(nóng)民最重要的養(yǎng)老保障。在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度還沒有健全完善的今天，土地無疑是農(nóng)村秩序穩(wěn)定的最重要的支柱。國外的經(jīng)驗告訴我們，在城市流浪的人，貧困潦倒的人，總是那些失去了農(nóng)村土地的人。如果我們不能做好這一點，盲目流轉(zhuǎn)勢必會對整個社會和經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生極其惡劣的后果。我們要“在完善土地制度的基礎(chǔ)上， 依托土地流轉(zhuǎn)來構(gòu)建和完善農(nóng)村的社會保障體系。”

除了上述的基本原則之外，在流轉(zhuǎn)的具體過程中要特別注重以下兩點：

首先，穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。在《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018～2022）》中寫道：落實農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變政策，銜接落實好第二輪土地承包到期后再延長30年的政策，讓農(nóng)民吃上長效“定心丸”。“ 這樣規(guī)定，既體現(xiàn)土地承包關(guān)系穩(wěn)定的主基調(diào)，又有利于處理堅持土地集體所有與保護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的關(guān)系，有利于處理土地承包制度穩(wěn)定與完善的關(guān)系，有利于處理土地流轉(zhuǎn)、適度規(guī)模經(jīng)營與化解人地突出矛盾的關(guān)系。”目前，以農(nóng)村土地基本經(jīng)營制度仍然大體符合我國國情，有著很大發(fā)展?jié)摿Γ屈h中央制定農(nóng)村基本政策的根本依據(jù)，必須毫不動搖地堅持。對于土地承包經(jīng)營權(quán)要更加充分而有保障，積極推進農(nóng)村土地確權(quán)工作和“三權(quán)分置”改革，這樣流轉(zhuǎn)形式才能多樣化。另外，對任意調(diào)整農(nóng)民承包地的違法行為，政府也要嚴厲制裁。

其次，政府有關(guān)部門應(yīng)加強對流轉(zhuǎn)后土地使用情況、用途的長期持續(xù)的嚴格把控，防止出現(xiàn)土地非農(nóng)化的現(xiàn)象。我國人口眾多，糧食安全關(guān)乎國家大計，而實際使用者可能會在追逐利益本能的強烈驅(qū)使下，選擇種植效益的經(jīng)濟作物，甚至改變土地的本來用途。2018年自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部就這一問題在8至12月在全國開展“大棚房”問題專項整治行動，結(jié)果發(fā)現(xiàn)除了“大棚房”問題，還存在大量擅自改變農(nóng)用地用途，違法違規(guī)建設(shè)住宿餐飲、休閑旅游等經(jīng)營性場所的嚴重問題。

斯科特在《國家的視角》中寫道政府對國家的管理總是以簡單化和清晰化為目的和標準，然而這正是其進行各種重大項目總是失敗的根本原因。他以歐洲最初林業(yè)經(jīng)濟的失敗教訓為例，講述了他們只關(guān)注林業(yè)產(chǎn)生的金錢，只栽種經(jīng)濟價值高的樹種，忽視森林其中動植物的價值和整個生態(tài)聯(lián)系，以致很快自食惡果，正如斯科特所說的“哪里最嚴格地按照公式去做了，哪里就必須要努力恢復森林原來的多樣性和復雜性”。

今天，我們進行土地流轉(zhuǎn)這一復雜龐大的工程，應(yīng)該充分認識到其系統(tǒng)性、復雜性和發(fā)展性，不應(yīng)當薄弱的簡單化，將焦點聚集在某個單一點上，那樣勢必會產(chǎn)生短視的后果，更重要的，“必須尊重廣大農(nóng)民群眾的選擇，在中國特色社會主義農(nóng)業(yè)制度和小農(nóng)體系中推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營秩序和體系的創(chuàng)新。”[8]

參考文獻：

[1] 于化民.裂變與重構(gòu)——人民共和國的創(chuàng)世紀》下冊[M].北京：社會科學文獻出版社，2016：432.

[2] 劉少奇論新中國經(jīng)濟建設(shè)[M].北京：中央文獻出版社，1993：183.

[3] 鐘漲寶，狄金華.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會保障體系的完善[J].江蘇社會科學，2008 （01）：147.

【通聯(lián)編輯：李雅琪】