探析中國地方政府由四級(jí)制向三級(jí)制改革

【摘要】：20世紀(jì)80年代推行“市管縣”體制以來，市管縣體制在全國逐步確立，形成了與我國憲法規(guī)定不符的省-地級(jí)市-縣-鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)制地方政府。市管縣體制曾經(jīng)在帶動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展等發(fā)面發(fā)揮了巨大積極作用。但是隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及人類政治文明的進(jìn)步，市管縣體制，特別是由此形成的四級(jí)制的地方政府體制弊端日益突出。四級(jí)制造成地方政府行政成本高、行政效率低、縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府財(cái)政困難等諸多問題。強(qiáng)縣撤市，改革四級(jí)制地方政府為三級(jí)制地方政府呼之欲出。

【關(guān)鍵詞】：地方政府 政府層級(jí) 市管縣 三級(jí)制

一、中國地方政府層級(jí)設(shè)置現(xiàn)狀的弊端分析

（一）行政成本高

第一，政府層級(jí)的增加，必然導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)與政府工作人員的增加。多設(shè)置一級(jí)政府，就必須增設(shè)這一級(jí)政府的機(jī)構(gòu)與工作人員，同時(shí)還要增設(shè)與該級(jí)政府的上下級(jí)政府對口的機(jī)構(gòu)。《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2017》顯示，截止2016年底，全國共有334個(gè)地級(jí)行政區(qū)劃。 這也意味著全國設(shè)置了334個(gè)地級(jí)市政府，供養(yǎng)334個(gè)政府是一筆巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。第二，政府層級(jí)的增加，除了導(dǎo)致增設(shè)政府機(jī)構(gòu)與工作人員增加行政成本外，還會(huì)導(dǎo)致行政層級(jí)、行政環(huán)節(jié)增多從而增加行政成本。

（二）行政效率低

政府層級(jí)過多，不但增加行政成本，而且降低行政效率。第一，政府層級(jí)過多，降低了上下級(jí)政府間信息傳遞的速度。凡是省級(jí)政府與縣級(jí)政府之間的信息，無論是上情下達(dá)，還是下情上傳，都要經(jīng)過地級(jí)市政府，這嚴(yán)重影響信息的傳遞速度。第二，政府層級(jí)過多，降低了上下級(jí)政府間信息傳遞的真實(shí)度。信息傳遞的中間環(huán)節(jié)越多，信息失真的可能性越大。第三，從管理學(xué)角度講，過多的政府層級(jí)，即過多的管理層級(jí)會(huì)影響人的工作積極性和創(chuàng)造性，甚至?xí)斐扇烁∮谑碌那闆r。

（三）縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府財(cái)政困難

市管縣體制導(dǎo)致縣級(jí)政府財(cái)政更加困難，縣級(jí)政府財(cái)政困難，更是直接影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的財(cái)政情況。第一，政府層級(jí)過多，導(dǎo)致行政成本高，加重了縣級(jí)政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。第二，政府層級(jí)過多，導(dǎo)致地級(jí)市政府、縣級(jí)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府存在職責(zé)與權(quán)限不明晰的情況。縣級(jí)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府承擔(dān)過多責(zé)任，卻沒有相應(yīng)的財(cái)政撥款，這更是加重了縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。第三，出現(xiàn)了“市吃縣”、“市刮縣”現(xiàn)象。市管縣體制本意是想利用城市的財(cái)力優(yōu)勢，以借款、補(bǔ)助、財(cái)政轉(zhuǎn)移等方式，幫助縣鄉(xiāng)發(fā)展。然而，分稅制對中央和省之間的財(cái)力分割做出了規(guī)定，卻在省、市、縣之間如何分割的問題上沒有明確規(guī)定，財(cái)政上仍帶有舊體制的痕跡。

（四）縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府自主性不足

地方政府自主性不足，實(shí)際是指地方政府獨(dú)立性不足、創(chuàng)造性不強(qiáng)以及積極性不高。我國地方政府從省級(jí)政府到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府自主性普遍不足，總體呈現(xiàn)從省級(jí)政府到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府遞減的趨勢，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府自主性最低。這主要是我國長期以來形成單一制的國家結(jié)構(gòu)形式以及中央高度集權(quán)的體制造成的，在短期內(nèi)無法有效調(diào)整。但是，政府層級(jí)過多使這一問題更加嚴(yán)重。

二、中國地方政府由四級(jí)制向三級(jí)制改革的重要意義

（一）實(shí)現(xiàn)地方政府層級(jí)設(shè)置的合法律性

依法治國，既是人類政治文明發(fā)展的趨勢，也是黨和國家的基本方略。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。 我國現(xiàn)行憲法第三十條規(guī)定中華人民共和國的行政區(qū)域劃分如下：（一）全國分為省、自治區(qū)、直轄市 （二）省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市 （三）縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市。自治區(qū)、自治州、自治縣都是民族自治地方。 《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2017》顯示，截止2016年年底，我國共有地級(jí)市政府334個(gè)，這表明大部分設(shè)區(qū)、縣的地級(jí)市都沒有法律依據(jù)，甚至可以說與憲法和法律發(fā)生了沖突。改革我國地方政府層級(jí)為三級(jí)制，是實(shí)現(xiàn)地方政府層級(jí)設(shè)置合法律性的必然要求。

（二）促進(jìn)社會(huì)主義政治文明發(fā)展

第一，減少政府層級(jí)，構(gòu)建扁平化的政府結(jié)構(gòu)體制是政治文明發(fā)展的趨勢。根據(jù)對目前世界上191個(gè)國家和地區(qū)的初步統(tǒng)計(jì)，地方行政層次多為二、三級(jí)，約占67%，其中實(shí)行三級(jí)制的國家最為常見，有68個(gè)國家，其次是二級(jí)制的國家60個(gè)，一級(jí)制的國家32個(gè)，另外有10個(gè)國家因?yàn)榈赜蚍秶腿丝谔俣鴽]有分級(jí)。超過二級(jí)的只有21個(gè)國家，占11%。 由此可見，世界大多數(shù)國家實(shí)行二、三級(jí)制地方政府。面積較大、人口較多的大國主要實(shí)行三級(jí)制地方政府。如美國實(shí)行州、縣、鎮(zhèn)三級(jí)制地方政府或州、市兩級(jí)制地方政府。從管理學(xué)角度講，扁平化的政府層級(jí)設(shè)置，具有管理層級(jí)少、管理幅度大的特點(diǎn)。

第二，三級(jí)制地方政府有利于推動(dòng)我國選舉制度的改革。首先，四級(jí)制地方政府改為三級(jí)制地方政府后，將有力推動(dòng)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)人大代表直選，原來的地級(jí)市被撤銷，改為縣級(jí)，這將增加縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)人大代表的數(shù)量。其次，政府層級(jí)較少后，地級(jí)市人大被撤銷，減少了間接選舉的層級(jí)，省級(jí)人大代表將從直接選舉產(chǎn)生的縣級(jí)人大代表中選舉產(chǎn)生，極大提高了人大代表代表民意的真實(shí)性和廣泛性。再次，三級(jí)制地方政府縮短了人大代表與民眾的距離，特別是縮短了省級(jí)人大代表與民眾的距離

第三，三級(jí)制地方政府提高了政府透明度、行政回應(yīng)度以及民眾參與度。首先，減少地方政府層級(jí)，讓各級(jí)政府直接面對民眾和社會(huì)，迫使各級(jí)政府不斷提高決策過程、執(zhí)行過程、財(cái)政收支狀況等的透明度，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。其次，減少政府層級(jí)，縮短省級(jí)政府與民眾的距離，讓各級(jí)地方政府直接面對民眾，回應(yīng)民眾的利益訴求，迫使各級(jí)政府不斷提高回應(yīng)的速度和質(zhì)量。

第四，增強(qiáng)地方政府的自主性。變革四級(jí)制地方政府為三級(jí)制地方政府，就是要為增強(qiáng)地方自主性掃除障礙。首先，減少政府層級(jí)，降低地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，為地方政府自主性的發(fā)揮增加物質(zhì)保障。其次，減少政府層級(jí)，減少地方上級(jí)政府集中下級(jí)政府的權(quán)力，賦予地方下級(jí)政府更多自主權(quán)。最后，減少政府層級(jí)，讓縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府與省級(jí)政府之間信息傳遞更通暢、速度更快、準(zhǔn)確性更高，為制定符合地方實(shí)際的政策提供保障。

（三）促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

改革四級(jí)制地方政府為三級(jí)制地方政府，就是促進(jìn)各級(jí)政府逐步由全能型、管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。第一，減少地方政府層級(jí)，精簡政府機(jī)構(gòu)，減少地方政府行政成本。第二，規(guī)范政府職責(zé)權(quán)限，理順政府與社會(huì)的關(guān)系、政府與市場的關(guān)系。第三，減少地方政府層級(jí)，減少各級(jí)政府對市場的干涉，減少行政區(qū)域劃分帶來的市場壁壘。第四，減少地方政府層級(jí)，擴(kuò)大地方政府權(quán)力，提高管理地方公共事務(wù)的能力，從而滿足市場經(jīng)濟(jì)對政府管理效率的訴求。

三、中國地方政府由四級(jí)制向三級(jí)制改革的路徑探析

（一）增加省級(jí)行政區(qū)數(shù)量

我國省級(jí)行政區(qū)劃主要存在以下問題：一是許多省級(jí)行政區(qū)劃面積較大，管轄人口過多。二是省級(jí)行政區(qū)劃邊界犬牙交錯(cuò)，不利于現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。增加省級(jí)行政區(qū)數(shù)量，需要做諸多工作：第一，按照區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀，適當(dāng)調(diào)整省級(jí)行政區(qū)邊界。第二，根據(jù)各省人口數(shù)量、面積大小，適當(dāng)將一些省級(jí)行政區(qū)分割或者重組。第三，對于某些特大型城市，可以考慮增設(shè)為直轄市。目前，不少學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該將省級(jí)行政區(qū)增加至50個(gè)左右。按照有關(guān)學(xué)者的研究以及行政管理理論中管理幅度和管理層級(jí)公式，可以考慮將我國省級(jí)行政單位的數(shù)量擴(kuò)大到50個(gè)左右。

（二）強(qiáng)縣撤市

強(qiáng)縣，主要是指擴(kuò)大縣的自主權(quán)。撤市，不是指撤銷市的名稱，而是撤銷地級(jí)市政府，實(shí)現(xiàn)市縣同級(jí)。第一，地級(jí)市政府撤銷，所有地級(jí)市政府改為縣級(jí)政府。有條件的地級(jí)市可以直接升格為直轄市。第二，適當(dāng)調(diào)整縣級(jí)行政區(qū)，撤銷或合并小縣，對于已經(jīng)達(dá)到縣級(jí)規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該升級(jí)為縣。第三，擴(kuò)大縣級(jí)政府自主權(quán)，特別是人事權(quán)和財(cái)稅權(quán)，激發(fā)縣級(jí)政府的創(chuàng)造性、積極性和獨(dú)立性。

（三）擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縮減鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，作為我國層級(jí)最低的政府，面臨著諸多困境。一是承擔(dān)過多職能，財(cái)政負(fù)擔(dān)重，工作壓力大。二是許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困難。三是全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積與人口存在巨大差異。所以，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)也應(yīng)隨著地方政府層級(jí)改革做相應(yīng)改革。第一，合并小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，或?qū)⑿∴l(xiāng)鎮(zhèn)并入相鄰較大鄉(xiāng)鎮(zhèn)。第二，縮減鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，擴(kuò)大縣級(jí)政府職能。第三，對于符合縣級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以升級(jí)為縣。

改革四級(jí)制地方政府為三級(jí)制地方政府，是減少政府層級(jí)的必然要求，符合我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，符合人類政治文明發(fā)展趨勢。但是，改革是一個(gè)充滿阻礙與風(fēng)險(xiǎn)的過程。如何推進(jìn)地方政府向三級(jí)制改革，仍然需要深入研究。甚至有學(xué)者提出，實(shí)行省-縣兩級(jí)制地方政府更符合時(shí)代的需要。

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作者簡介：黃雪斌，男，1994年生，四川簡陽人，四川大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院政治學(xué)理論專業(yè)2017級(jí)碩士研究生。