關于口岸街道“園街合一”管理體制改革的調查與研究

祝正峰

摘 ?要：“園鎮合一”的管理體制，是指在產業園區與其所在的鄉鎮（或街道）合并，通過整合歸并政府職能、促進園鎮（街）融合，實現功能互補、統籌發展的一種行政管理模式。目前，江蘇省泰州市高港區口岸街道與泰州市高港區臨港經濟園已經實行了“園街合一”的管理體制。本文重點分析口岸街道園街合一管理體制探索的過程、改革運行的現狀及實踐中存在的問題，并對今后進一步深化改革、不斷完善體制機制等提出對策和建議。

關鍵詞：園街合一;街道;管理體制

一、基本現狀

口岸街道由原口岸鎮、田河鎮合并而成，下轄6個村委會、17個居委會，總面積76平方公里，占全區的24.7%，常住人口7.9萬人，占全區的30.7%。2014年6月，口岸街道被確定為泰州市重點鎮（園區）簡政放權改革試點，開展了“園街合一”的管理體制改革。

1.積極構建“園區+街道”管理的新體制。區臨港經濟園黨工委、管委會與口岸街道黨工委、辦事處實行園街合一的管理體制，“一個機構、兩塊牌子”。對區臨港經濟園和口岸街道原有的行政機構與事業單位的職能進行科學分類與高效整合，設置為“一辦八局一中心”〔黨政辦公室（法制辦公室）、組織人事和社會保障局、經濟發展局、投資促進局、財政和資產管理局、農業和農村工作局、規劃建設局、社會事業局（食品安全監督管理辦公室）、綜合執法局、社會管理服務中心（政法綜治辦公室）、便民服務中心（招投標中心）〕，保留街道下屬事業單位“五個中心”，不單獨運作，職責與相關辦、局、中心歸并整合。統籌區臨港經濟園和口岸街道的行政、事業編制人員，實行人員統一使用、分類管理。

2.探索實行“前臺+后臺”運行的新機制。一是一枚公章管審批。組建口岸街道便民服務中心，代表街道統一行使行政審批和公共服務職能。按照節約、集約原則，綜合設置經濟、建設、社會、綜合4個審批服務窗口，探索開展相對集中行政審批服務。將區政府賦予口岸街道的部分區級經濟社會管理權限和原分散在街道各部門的行政許可、審批、公共服務事項全部集中到便民服務中心。原分散在各部門從事審批服務工作的業務骨干連人帶編全部劃轉到中心，由中心統一管理，實現“決策、審批、執法”分離。二是一支隊伍管執法。將原在口岸街道轄區執法的區市場監管局口岸分局和區城管柴墟中隊機構連同人員整體下沉給口岸街道管理，與口岸街道執法力量進行整合，組建口岸街道綜合執法局，以口岸街道辦事處的名義在轄區內行使除限制人身自由以外的行政處罰權和行政強制權。三是一個后臺管銜接。在剝離了行政審批、公共服務和行政執法等職權后，其他職能機構整合了街道、園區原行政機構和事業單位的內部行政職能，主要承擔基層政府的內部管理職責，保持與上級職能部門工作銜接，確保信息共享、政令暢通。

3.探索賦予“權力+責任”對等的新權限。一是在賦權方面，重點圍繞項目投資、城市建設、市場監管、城市管理四大領域，賦予了口岸街道部分區級經濟社會管理權限，共涉及區發改委、區住建局、區衛計委、區市場監管局、區城管辦5個部門共1101項。二是在明責方面，明確口岸街道辦事處為行政執法主體，原行政權力下放部門不再在口岸街道的區域范圍內行使相關的行政執法和對應的日常監管工作。同時，明確口岸街道與區級部門在市場監督、城市管理、城市建設方面的職責分工。

二、存在問題

1.從街道層面，沒有最大限度的發揮新體制新作用。一是改新體制仍走老路。口岸街道實施“園街合一”管理體制改革多年，內設機構也早已由原來的“七站八所”整合設置為“一辦八局一中心”，但自始至終沒有打破傳統的組織架構，沿用的是過去的管理模式，在各辦局設立了若干科室，沒有真正發揮“一辦八局一中心”整合的作用。二是建新機制運行不暢。構建“前臺+后臺”運行的新機制，應該是“前臺”按規定履行綜合執法和便民服務職責，“后臺”為“前臺”提供政策指導。從調研看，口岸街道的“前臺”（便民服務中心）并沒有獨立行使相關權限，僅發揮著收發室的功能，受理的大部分事項，仍拿到“后臺”審批。“前臺”與“后臺”之間沒有建立數據互通、信息共享的機制。三是賦新權限沒有用好。在重點鎮簡政放權改革中，區政府賦予了口岸街道1101項經濟社會管理權限，但口岸街道沒有很好的與對應部門進行對接，有權不知道用，更不知道怎么用。

2.從區級層面，需要加大推進“園街合一”管理體制改革工作。一是指導力度不夠。2014年11月，區委、區政府印發了《口岸街道簡政放權改革試點工作實施意見》，主要從創新管理體制、擴大管理權限、加強社會管理強化公共服務和增強發展活力等方面提出了相關要求和措施，但總的來說，仍較為宏觀，具體的政策舉措未進一步細化。比如機構如何規范設置、區級管理權限下放哪些內容、下放到什么程度、政策如何傾斜、力度多大、配套改革如何實施等，這一系列問題都需要作深入的研究分析，通過出臺相關實施意見，更好地指導與落實園街合一管理體制的改革。二是扶持力度不夠。主要體現在融資引導、用地扶持不夠，街道發展后勁不足;干部人事制度改革沒有落地，街道事業人員無法在行政崗位上任職，影響了干部的積極性。

三、對策建議

1.加大推進力度。口岸街道只是一個點上的改革，還需不斷擴大“園鎮合一”管理體制改革的范圍，并且重點在體制管理和運行機制等方面通過口岸街道改革試點，進一步細化工作標準，配套工作制度，明確工作職責。區級層面要加強指導，幫助解決改革工作中遇到的困難和問題，不斷完善相關政策措施，加快面上推進園鎮合一管理體制改革。

2.擴大管理權限。要以轉變職能、增強效能為重點，按照權責一致、能放即放的原則，在統一規劃的前提下，制定關于產業發展、規劃建設、城市管理、項目投資、市場監管、社會治安、民生事業等方面權力下放的工作方案，明確下放事項的操作程序和工作要求，認真抓好方案的組織實施工作，切實防止放責不放權、放事不放錢現象的發生。園鎮要主動加強和區級相關部門的溝通銜接，制定具體的實施方案、階段性目標及年度推進計劃，充實人員，加強業務培訓，認真做好下放事權的承接工作，確保簡政放權工作的順利開展。

3.優惠政策傾斜。制定支持園鎮發展的優惠政策，加快推動園鎮發展。在財稅政策方面，建議對園鎮的財力分配要高于其他地區平均水平;在園鎮交通、城鎮建設、環境保護、設施農業、特色產業發展、農村金融等方面，區級財政應給予更多傾斜，并整合各類專項資金，集中支持園鎮建設。在土地政策方面，積極幫助申報重大項目點供和單獨選址;支持園鎮深化征地制度改革，積極實施存量土地盤活，提高土地利用率。

4.提升服務水平。建議加快建設和完善園鎮便民服務中心的軟硬件建設，提高公共服務的質量和效率。所有下放、委托的行政審批、行政許可和公共服務事項原則上進入便民服務中心，實行“一站式”服務。建立健全區行政審批局（區政務服務管理辦公室）與園鎮便民服務中心聯動機制，實行行政權力網上公開透明運行，提高辦事效率。

參考文獻

[1] ?王前錢.“鎮改街”后街道管理體制完善探析[D].山東農業大學，2018.

[2] ?潘文波.街道管理體制改革的路徑探求[J].上海黨史與黨建，2014（08）：41-42.