關(guān)于口岸街道“園街合一”管理體制改革的調(diào)查與研究

祝正峰

摘 ?要：“園鎮(zhèn)合一”的管理體制，是指在產(chǎn)業(yè)園區(qū)與其所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（或街道）合并，通過整合歸并政府職能、促進園鎮(zhèn)（街）融合，實現(xiàn)功能互補、統(tǒng)籌發(fā)展的一種行政管理模式。目前，江蘇省泰州市高港區(qū)口岸街道與泰州市高港區(qū)臨港經(jīng)濟園已經(jīng)實行了“園街合一”的管理體制。本文重點分析口岸街道園街合一管理體制探索的過程、改革運行的現(xiàn)狀及實踐中存在的問題，并對今后進一步深化改革、不斷完善體制機制等提出對策和建議。

關(guān)鍵詞：園街合一;街道;管理體制

一、基本現(xiàn)狀

口岸街道由原口岸鎮(zhèn)、田河鎮(zhèn)合并而成，下轄6個村委會、17個居委會，總面積76平方公里，占全區(qū)的24.7%，常住人口7.9萬人，占全區(qū)的30.7%。2014年6月，口岸街道被確定為泰州市重點鎮(zhèn)（園區(qū)）簡政放權(quán)改革試點，開展了“園街合一”的管理體制改革。

1.積極構(gòu)建“園區(qū)+街道”管理的新體制。區(qū)臨港經(jīng)濟園黨工委、管委會與口岸街道黨工委、辦事處實行園街合一的管理體制，“一個機構(gòu)、兩塊牌子”。對區(qū)臨港經(jīng)濟園和口岸街道原有的行政機構(gòu)與事業(yè)單位的職能進行科學(xué)分類與高效整合，設(shè)置為“一辦八局一中心”〔黨政辦公室（法制辦公室）、組織人事和社會保障局、經(jīng)濟發(fā)展局、投資促進局、財政和資產(chǎn)管理局、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作局、規(guī)劃建設(shè)局、社會事業(yè)局（食品安全監(jiān)督管理辦公室）、綜合執(zhí)法局、社會管理服務(wù)中心（政法綜治辦公室）、便民服務(wù)中心（招投標中心）〕，保留街道下屬事業(yè)單位“五個中心”，不單獨運作，職責與相關(guān)辦、局、中心歸并整合。統(tǒng)籌區(qū)臨港經(jīng)濟園和口岸街道的行政、事業(yè)編制人員，實行人員統(tǒng)一使用、分類管理。

2.探索實行“前臺+后臺”運行的新機制。一是一枚公章管審批。組建口岸街道便民服務(wù)中心，代表街道統(tǒng)一行使行政審批和公共服務(wù)職能。按照節(jié)約、集約原則，綜合設(shè)置經(jīng)濟、建設(shè)、社會、綜合4個審批服務(wù)窗口，探索開展相對集中行政審批服務(wù)。將區(qū)政府賦予口岸街道的部分區(qū)級經(jīng)濟社會管理權(quán)限和原分散在街道各部門的行政許可、審批、公共服務(wù)事項全部集中到便民服務(wù)中心。原分散在各部門從事審批服務(wù)工作的業(yè)務(wù)骨干連人帶編全部劃轉(zhuǎn)到中心，由中心統(tǒng)一管理，實現(xiàn)“決策、審批、執(zhí)法”分離。二是一支隊伍管執(zhí)法。將原在口岸街道轄區(qū)執(zhí)法的區(qū)市場監(jiān)管局口岸分局和區(qū)城管柴墟中隊機構(gòu)連同人員整體下沉給口岸街道管理，與口岸街道執(zhí)法力量進行整合，組建口岸街道綜合執(zhí)法局，以口岸街道辦事處的名義在轄區(qū)內(nèi)行使除限制人身自由以外的行政處罰權(quán)和行政強制權(quán)。三是一個后臺管銜接。在剝離了行政審批、公共服務(wù)和行政執(zhí)法等職權(quán)后，其他職能機構(gòu)整合了街道、園區(qū)原行政機構(gòu)和事業(yè)單位的內(nèi)部行政職能，主要承擔基層政府的內(nèi)部管理職責，保持與上級職能部門工作銜接，確保信息共享、政令暢通。

3.探索賦予“權(quán)力+責任”對等的新權(quán)限。一是在賦權(quán)方面，重點圍繞項目投資、城市建設(shè)、市場監(jiān)管、城市管理四大領(lǐng)域，賦予了口岸街道部分區(qū)級經(jīng)濟社會管理權(quán)限，共涉及區(qū)發(fā)改委、區(qū)住建局、區(qū)衛(wèi)計委、區(qū)市場監(jiān)管局、區(qū)城管辦5個部門共1101項。二是在明責方面，明確口岸街道辦事處為行政執(zhí)法主體，原行政權(quán)力下放部門不再在口岸街道的區(qū)域范圍內(nèi)行使相關(guān)的行政執(zhí)法和對應(yīng)的日常監(jiān)管工作。同時，明確口岸街道與區(qū)級部門在市場監(jiān)督、城市管理、城市建設(shè)方面的職責分工。

二、存在問題

1.從街道層面，沒有最大限度的發(fā)揮新體制新作用。一是改新體制仍走老路。口岸街道實施“園街合一”管理體制改革多年，內(nèi)設(shè)機構(gòu)也早已由原來的“七站八所”整合設(shè)置為“一辦八局一中心”，但自始至終沒有打破傳統(tǒng)的組織架構(gòu)，沿用的是過去的管理模式，在各辦局設(shè)立了若干科室，沒有真正發(fā)揮“一辦八局一中心”整合的作用。二是建新機制運行不暢。構(gòu)建“前臺+后臺”運行的新機制，應(yīng)該是“前臺”按規(guī)定履行綜合執(zhí)法和便民服務(wù)職責，“后臺”為“前臺”提供政策指導(dǎo)。從調(diào)研看，口岸街道的“前臺”（便民服務(wù)中心）并沒有獨立行使相關(guān)權(quán)限，僅發(fā)揮著收發(fā)室的功能，受理的大部分事項，仍拿到“后臺”審批。“前臺”與“后臺”之間沒有建立數(shù)據(jù)互通、信息共享的機制。三是賦新權(quán)限沒有用好。在重點鎮(zhèn)簡政放權(quán)改革中，區(qū)政府賦予了口岸街道1101項經(jīng)濟社會管理權(quán)限，但口岸街道沒有很好的與對應(yīng)部門進行對接，有權(quán)不知道用，更不知道怎么用。

2.從區(qū)級層面，需要加大推進“園街合一”管理體制改革工作。一是指導(dǎo)力度不夠。2014年11月，區(qū)委、區(qū)政府印發(fā)了《口岸街道簡政放權(quán)改革試點工作實施意見》，主要從創(chuàng)新管理體制、擴大管理權(quán)限、加強社會管理強化公共服務(wù)和增強發(fā)展活力等方面提出了相關(guān)要求和措施，但總的來說，仍較為宏觀，具體的政策舉措未進一步細化。比如機構(gòu)如何規(guī)范設(shè)置、區(qū)級管理權(quán)限下放哪些內(nèi)容、下放到什么程度、政策如何傾斜、力度多大、配套改革如何實施等，這一系列問題都需要作深入的研究分析，通過出臺相關(guān)實施意見，更好地指導(dǎo)與落實園街合一管理體制的改革。二是扶持力度不夠。主要體現(xiàn)在融資引導(dǎo)、用地扶持不夠，街道發(fā)展后勁不足;干部人事制度改革沒有落地，街道事業(yè)人員無法在行政崗位上任職，影響了干部的積極性。

三、對策建議

1.加大推進力度。口岸街道只是一個點上的改革，還需不斷擴大“園鎮(zhèn)合一”管理體制改革的范圍，并且重點在體制管理和運行機制等方面通過口岸街道改革試點，進一步細化工作標準，配套工作制度，明確工作職責。區(qū)級層面要加強指導(dǎo)，幫助解決改革工作中遇到的困難和問題，不斷完善相關(guān)政策措施，加快面上推進園鎮(zhèn)合一管理體制改革。

2.擴大管理權(quán)限。要以轉(zhuǎn)變職能、增強效能為重點，按照權(quán)責一致、能放即放的原則，在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，制定關(guān)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)、城市管理、項目投資、市場監(jiān)管、社會治安、民生事業(yè)等方面權(quán)力下放的工作方案，明確下放事項的操作程序和工作要求，認真抓好方案的組織實施工作，切實防止放責不放權(quán)、放事不放錢現(xiàn)象的發(fā)生。園鎮(zhèn)要主動加強和區(qū)級相關(guān)部門的溝通銜接，制定具體的實施方案、階段性目標及年度推進計劃，充實人員，加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，認真做好下放事權(quán)的承接工作，確保簡政放權(quán)工作的順利開展。

3.優(yōu)惠政策傾斜。制定支持園鎮(zhèn)發(fā)展的優(yōu)惠政策，加快推動園鎮(zhèn)發(fā)展。在財稅政策方面，建議對園鎮(zhèn)的財力分配要高于其他地區(qū)平均水平;在園鎮(zhèn)交通、城鎮(zhèn)建設(shè)、環(huán)境保護、設(shè)施農(nóng)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村金融等方面，區(qū)級財政應(yīng)給予更多傾斜，并整合各類專項資金，集中支持園鎮(zhèn)建設(shè)。在土地政策方面，積極幫助申報重大項目點供和單獨選址;支持園鎮(zhèn)深化征地制度改革，積極實施存量土地盤活，提高土地利用率。

4.提升服務(wù)水平。建議加快建設(shè)和完善園鎮(zhèn)便民服務(wù)中心的軟硬件建設(shè)，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。所有下放、委托的行政審批、行政許可和公共服務(wù)事項原則上進入便民服務(wù)中心，實行“一站式”服務(wù)。建立健全區(qū)行政審批局（區(qū)政務(wù)服務(wù)管理辦公室）與園鎮(zhèn)便民服務(wù)中心聯(lián)動機制，實行行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運行，提高辦事效率。

參考文獻

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