淺析市政工程質(zhì)量監(jiān)督機制的改進對策

孔令開

摘要：市政工程是民心工程，取之于民、用之于民，作為履行政府監(jiān)管職能的工程質(zhì)量監(jiān)督機構，有責任、有義務履行好監(jiān)督服務職責。本文結合市政工程質(zhì)量監(jiān)督機制存在的問題，在性質(zhì)定位、法律法規(guī)、監(jiān)督手段、處罰力度等諸多方面提出改進的對策和建議，以期探索一條具有市政工程特色的監(jiān)管之路。

關鍵詞：市政工程質(zhì)量;政府監(jiān)督;問題;機制;建議

1 市政工程質(zhì)量政府監(jiān)督職能定位及監(jiān)督方式分析

1.1 市政工程質(zhì)量政府監(jiān)督職能定位

當前，市政工程質(zhì)量監(jiān)督機構面臨著“有限手段、有限權利、無限責任”的監(jiān)管風險，存在泛化監(jiān)督責任、權責不對等現(xiàn)象，與其機構性質(zhì)不清、定位不明有著密切關系，需要基于法律層面對政府監(jiān)督職能定位進行分析。

（1）法定監(jiān)督職能。

根據(jù)國家法律法規(guī)規(guī)定，市政工程質(zhì)量監(jiān)督機構受建設行政主管部門的委托，履行政府對市場的監(jiān)管職能。針對市政工程質(zhì)量現(xiàn)階段存在的市場機制調(diào)節(jié)失靈的現(xiàn)象，制定加強市政工程質(zhì)量管理的政策與措施，規(guī)范需要加強與改進的內(nèi)容，改善與優(yōu)化市政工程質(zhì)量發(fā)展環(huán)境，維護市政工程質(zhì)量管理的市場秩序，促進市政工程質(zhì)量持續(xù)健康發(fā)展。

（2）監(jiān)督服務職能。

工程質(zhì)量政府監(jiān)督管理是維護國家和公眾利益、提高工程質(zhì)量整體水平的需要，是增強參建主體質(zhì)量意識、規(guī)范質(zhì)量行為、改善質(zhì)量管理的需要，其出發(fā)點和歸宿點都應著眼于為公眾和參建主體服務。工程質(zhì)量政府監(jiān)督管理的目的不是關、卡、罰，而是通過科學監(jiān)督，提供有效服務，樹立服務意識，提高監(jiān)督管理水平和能力，增強監(jiān)督管理效益，改善和提高參建主體的整體素質(zhì)，增強質(zhì)量保證的自覺性，最大程度地滿足質(zhì)量需求，有效地保證建設工程結構安全和環(huán)境質(zhì)量。

1.2 市政工程質(zhì)量政府監(jiān)督方式分析

（1）日常監(jiān)督檢查。主要按照受監(jiān)項目監(jiān)督計劃，對市政工程進行日常監(jiān)督檢查。

（2）專項質(zhì)量檢查及綜合性監(jiān)督執(zhí)法檢查。按照受監(jiān)項目質(zhì)量狀況、質(zhì)量信譽情況，根據(jù)差別化管理原則和監(jiān)管工作需要，組織對受監(jiān)項目進行專項質(zhì)量檢查;或者按照地區(qū)、行業(yè)質(zhì)量管理目標與工作計劃，將受監(jiān)項目納入綜合性監(jiān)督執(zhí)法檢查范疇等。

（3）關鍵節(jié)點監(jiān)督查證。依據(jù)監(jiān)督計劃，對關鍵節(jié)點驗收的程序及組織形式進行全程現(xiàn)場監(jiān)督檢查，對工程技術資料進行抽查核實，對工程實體質(zhì)量進行抽樣檢查、檢測查證等。

（4）“雙隨機、一公開”檢查。除采用常規(guī)的檢查方式外，還可采取隨機抽取檢查對象、隨機選派執(zhí)法檢查人員、抽查情況及查出結果及時向社會公開的方式。隨機抽取或重點抽取部分技術資料進行檢查，或?qū)δ稠椉夹g資料重點抽取其中部分參數(shù)或子項進行檢查，以及隨機抽定或重點確定受監(jiān)項目的部分實體部位及檢查項目進行驗證性檢查或抽測等。

（5）工程竣工驗收監(jiān)督。對驗收組織、驗收程序和執(zhí)行工程建設技術標準情況進行現(xiàn)場監(jiān)督檢查，對工程竣工資料進行抽查核實，對工程實體質(zhì)量進行抽樣檢查查證等。

2 市政工程質(zhì)量政府監(jiān)督機制存在的問題

2.1 市政工程質(zhì)量監(jiān)督機構法律責任不明，監(jiān)管錯位、越位

市政工程質(zhì)量監(jiān)督機構的權利來源于基于行政法規(guī)的行政委托，按照我國有關行政法的規(guī)定，行政“授權”組織以自己的名義行使行政職權并獨立承擔相應的法律責任，而受行政“委托”組織只能以委托機關的名義行使職權，并由委托機關承擔相應的法律責任。而現(xiàn)實情況是，除了行政處罰工作之外，市政工程質(zhì)量監(jiān)督機構均以自己的名義行使行政職權并承擔相應的法律責任，說明部分行政職權和法律責任已經(jīng)發(fā)生了轉移，這種轉移違反了有關法律規(guī)定，不符合依法管理的要求。

2.2 建設程序與相關法律法規(guī)不適應

《建設工程質(zhì)量管理條例》要求建設活動的開展，必須嚴格執(zhí)行基本建設程序，而對于市政工程建設而言，嚴格執(zhí)行基本建設程序卻有一定的困難。如“工程項目”與“建設用地”的程序順序問題，涉及市政工程生產(chǎn)要素中“土地”要素的處置，是全國市政工程建設與管理共同面臨的、長期存在的一個瓶頸問題，導致我國市政工程出現(xiàn)大量違法違規(guī)行為。按照我國有關法律法規(guī)和基本建設程序規(guī)定，一般是先配有“建設用地”之后建設“工程項目”，對于點式布局的房屋建筑工程而言，該程序順序具有較強的操作性和可控性。

2.3 權威性、威懾力不足

目前市政工程質(zhì)量政府監(jiān)督的手段主要包括：采取提出口頭整改要求、下達限期整改通知單、責令局部暫停施工等行政管理措施;針對受監(jiān)項目情況，開展建設各方責任主體及其人員質(zhì)量信息記錄與公布工作;對存在嚴重違法違規(guī)行為的，以委托部門名義依法實施行政處罰或移交有關部門依法集中實施行政處罰等。

2.4 監(jiān)督處罰力度不夠

監(jiān)督處罰力度小，是當前我國市政建設工程中普遍存在的問題。一部分市政工程建設，將重點放在了施工技術和施工進度上，忽視了質(zhì)量監(jiān)督管理，即使發(fā)現(xiàn)一些不合理的行為，處罰力度較弱，起不到應有的威懾效果。

3 改進市政工程質(zhì)量政府監(jiān)督機制的建議

3.1 厘清性質(zhì)、明確定位

基于我國行政管理體制和市政工程管理體制，我國市政工程質(zhì)量監(jiān)督體系分為房屋建筑工程質(zhì)量監(jiān)督體系、市政工程質(zhì)量監(jiān)督體系及專業(yè)建設工程質(zhì)量監(jiān)督體系。厘清房屋建筑工程、市政工程和專業(yè)建設工程的權屬關系，按照“誰投資、誰關心，誰受益、誰負責”的原則落實市場主體責任，符合市場經(jīng)濟要求的社會公理基點，更好發(fā)揮政府作用的基礎。

3.2 完善相關法律法規(guī)

我國先后出臺多部法規(guī)文件保障市政工程質(zhì)量，但目前關于市政工程質(zhì)量的法律法規(guī)分散在各個文件中，沒有形成完整的體系，且隨著市政工程建設的快速推進以及施工現(xiàn)場質(zhì)量安全標準化要求的不斷提高，部分法規(guī)中的部分條款在具體操作過程中存在模糊、較難界定等問題，使得現(xiàn)行的市政工程建設普遍違反基本建設程序等相關法律法規(guī)。

3.3 創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)督手段

通過質(zhì)量監(jiān)督管理的信息化建設，運用信息平臺和有關信息工具，進一步規(guī)范管理，建立“企業(yè)負責、社會監(jiān)督、政府督促”的質(zhì)量安全管理機制。切實改變固有的、不適宜的監(jiān)督方式方法，建立“新常態(tài)”下的質(zhì)量安全監(jiān)督新模式，不斷提高監(jiān)督執(zhí)法檢查工作質(zhì)量和效率，努力達到促進各方責任主體履行質(zhì)量安全管理職責的監(jiān)管目的，并逐步實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)管。

3.4 加大執(zhí)法處罰力度

進一步完善工程質(zhì)量監(jiān)督方法，加大執(zhí)法處罰力度，進行全過程、全方位的工程質(zhì)量監(jiān)督。進一步健全建筑市場主體信用管理制度，通過完善不良行為記錄體系和誠信管理辦法，加大建筑市場各方責任主體的不良行為記錄和公示力度，探索第三方評估和引入征信機構共享誠信信息等方法，細化、量化日常監(jiān)督和專項檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，形成不良行為記錄內(nèi)容，依托監(jiān)管“大數(shù)據(jù)”，定期發(fā)布不良記錄通報，依托監(jiān)管“大數(shù)據(jù)”努力實現(xiàn)監(jiān)管工作“標準化、規(guī)范化、信息化、公開化”，并在此基礎上逐步建立起企業(yè)信譽檔案及紅黑榜，加大市政工程質(zhì)量監(jiān)督機構的權威性和威懾力。

4 結語

隨著社會的快速發(fā)展和政府監(jiān)管職能的轉變，不斷改進市政工程質(zhì)量監(jiān)督模式是必然的，市政工程質(zhì)量監(jiān)督機構及其人員應及時掌握新情況、了解新問題、找到新途徑，主動適應新的發(fā)展要求，為保障市政工程建設作出更大的貢獻。

參考文獻：

[1]吳慧娟司長在《房屋建筑和市政基礎設施工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》宣貫會上的講話[J].建筑監(jiān)督檢測與造價，2010（9）：5-10.

[2]郭漢丁.建設工程質(zhì)量政府監(jiān)督管理研究[D].天津：天津大學，2003.

（作者身份證：130427198907095317）