我國地下空間開發利用的問題及規劃建議

王昊 焦艷麗

長春市城鄉規劃設計研究院

摘要：地下空間是指地表以下的空間資源，具有恒溫恒濕的特點，對于冬季寒冷漫長的高緯度寒地城市來說，地下空間能夠為市民提供溫暖舒適的活動場所。近年來隨著經濟不斷發展，寒地城市對空間的需求也使地下空間呈現出了極大的發展潛力。本文將從寒地城市地下空間開發利用的管理問題入手，借鑒國內外案例，提出我國地下空間未來開發利用的相關規劃建議。

關鍵詞：地下空間;規劃建議

一、地下空間概述

國家在自1997年12月1日起施行的《城市地下空間開發利用管理規定》（建設部第58號令）中明確了城市建設過程中地下空間的具體概念：“城市地下空間是指城市規劃區內地表以下的空間。”地下空間具有可開發性、不可逆性、易連通性等自身特征。目前國內外對地下空間的應用主要包含地下交通、地下市政、地下公共服務、地下商業、地下物流、地下防災等六大功能。

二、地下空間面臨的問題

地下空間作為一個龐大的系統工程，涉及到規劃、建設、開發、權屬、運營、維護等多方面的內容，通過一系列法律、法規對地下空間進行規劃、建設等方面的管理顯得更加重要。但是，我國一些城市目前在地下空間管理在規劃、機制、權屬、信息化等方面的條塊分割管理現狀明顯，容易引發地下空間布局不合理、利用水平低、安全隱患凸顯等問題。其中主要的問題如下：

（一）規劃編制體系不完善

在對地下空間的開發利用過程中，地下空間的規劃編制是核心，目前國內暫無地下空間規劃編制辦法的相關內容，導致部分城市地下空間規劃編制體系尚未健全，地下空間規劃還沒有成為本市總體規劃和控制性詳細規劃的強制性內容，豎向分層、橫向連通等基本要求沒有成為法定原則，不利于有效發揮規劃在地下空間開發利用過程中的引導和規范作用。

（二）職責分工不清晰

相關部門在地下空間開發利用過程中的職責和權限不明確，地下空間建成后使用的管理責任不清晰，容易引發政府部門之間或政府與社會間的矛盾和問題。

（三）土地出讓制度針對性弱

地下空間建設用地使用權出讓制度不完善。本市地上建設用地使用權供應制度已形成比較完善的體系，但地下空間建設用地使用權的出讓制度仍然存在著針對性不強的問題。如土地使用權出讓金方面，對單建地下空間和結建地下空間采取了相同的出讓標準。

（四）產權關系不明確

地下建筑物、構筑物的產權關系不明確，在開發利用過程中未能體現出“誰投資、誰受益”的原則，從而影響了投資者的積極性。

（五）信息數據不對稱

目前地下空間的相關信息數據都分散在各個相關部門，缺少統籌和整合，在地下空間規劃編制和地下空間開發、利用和管理過程中容易出現不對稱的現象。

三、國內外地下空間案例借鑒

（一）日本——依托完善的法律體系管控地下空間開發利用

日本對地下空間的大規模開發利用的前提是其科學合理的管理體制。目前日本的地下空間由國土交通省進行綜合統一管理，并有著全球最為完善的地下空間法律體系，包含基本民事法、綜合法律、單項法律、配套輔助法律等內容。在這些法律法規中劃分了地下空間深度范圍并分層確立地下空間權屬;確定了由政府監督和民間自管的地下空間管理模式;重視安全、統籌和人性化設計的發展策略;強調圍繞地鐵站點進行周邊統一開發的基本要求。

（二）加拿大蒙特利爾——通過規劃來引領寒地城市地下空間的開發建設

蒙特利爾非常重視地下空間規劃，先后開展了五次地下空間規劃的編制工作。政府在規劃中提出了區劃措施，將地下步行網絡納入城市發展戰略，作為城市整體規劃的一部分進行深入研究，業主自發建立了土地有所有者聯合會，負責與政府溝通地下空間開發建設事宜。政府在管理過程中也非常重視地塊之間的連通，通過步行網絡實現地上地下一體化，充分發揮土地價值;重視公共空間品質，公共領域下方以人行通道為主，較少商業開發，并設立藝術專項資金，在項目預算中確定1%作為地下空間藝術設計費用;將地鐵確定為“地下城”的總體格局，政府讓地鐵線在空地、路面較窄的街道下穿過，縮短地鐵站之間的距離，既方便了步行連接又能帶動周邊土地的發展。

（三）上海——利用地下空間信息管理平臺輔助開發建設

在大規模地下空間建設過程中，地下空間的信息管理功不可沒。上海非常重視地下空間的信息管理，1998年已經開展了信息管理工作，2007年進行了全市層面的地下空間普查，成為全國唯一完成此項工作的城市。目前上海市已經完成地下空間基礎信息平臺的建設，實現信息管理、信息共享應用、三維模擬、管線維護等要求，同時還加入全市工程地質信息、地下構筑物三維系統等板塊，信息化管理及輔助應用日趨成熟。

四、地下空間的規劃建議

（一）地下空間的生長軌道化

參考國內外案例，我國城市內部地下空間可以地鐵線網作為基本發展骨架，并將地鐵站點及其周邊區域作為地下空間開發利用的源頭，在圍繞各站點打造立體的公共換乘空間，為市民提供更加快速便捷的公共交通系統的基礎上，引入成熟的聯合開發機制，嘗試多主體共同開發，統籌考慮投資建設成本及未來長期的回報收益，實現地下空間開發建設效益的可持續發展。

（二）地下空間的布局網絡化

建議未來對各類地下空間進行系統的整合，并堅持合理分類、便捷連通的原則。全市層面通過地鐵線網的連接，構建出科學合理的“點+線+面”的網絡化地下空間體系。同時，位于城市重點區域的地下空間建議將地下通道、交通集散空間等公共部分與地體站點進行連接，形成網絡化的地下步行系統。

（三）地下空間的功能復合化

建議在地下空間的開發利用過程中堅持“開發高密度、環境高品質、運轉高效率”的原則，注重地下空間功能的復合利用，充分考慮地上地下空間的協調需求，提高地下空間的開發利用效率，實現地下空間的可持續發展。

（四）地下空間的管理法制化

地下空間需要完善的政策法規作為發展保障，而目前國家及地方的相關政策法規仍然不夠完善，使得地下空間建設缺少相應的技術標準和法規依據。因此，建議各市應通過率先制定地方性的法規及標準來引導地下空間的建設，為地下空間的發展提供支撐和保障。

五、結語：

地鐵的開工標志著城市的地下空間建設已經正式拉開序幕，城市即將迎來地下空間的發展機遇期。因此，科學合理的開發利用地下空間資源不僅能夠緩解城市自身問題、突出城市特色，更是進一步落實建設綠色宜居城市的有效措施，未來也將促進我國城市更快更好的發展。

參考文獻：

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作者簡介：王昊（1983-）、男、工程師、碩士、地下空間規劃和設計。

焦艷麗（1983-）、女、工程師、碩士、城市規劃。