國土空間規劃體系中各類規劃的銜接策略

楊燦

中油（新疆）石油工程有限公司

摘要：國土空間規劃是將主體功能區、土地利用規劃、城鄉規劃等各類規劃融合為一體。長期以來在制定以上各類規劃時，未統一法律和標準，并且相關的管理部門間缺少溝通協調，各類規劃中都沒有實現很好的銜接，所以以上各類規劃之間存在沖突，比如城鄉規劃往往會超過土地利用規劃中規定的用地范圍。? 本次，通過探討關于城鄉規劃與土地利用規劃的銜接問題對我國現階段國土空間規劃編制做基礎研究。文章將分析兩大規劃的概念進一步引出當前存在的主要矛盾問題，通過分析現階段的客觀現象，從而就銜接問題提出科學合理的建議，旨在促進我國土地資源的長遠利用，把我國城市建設為規劃合理，資源節約的、科學的、有規劃的城市綜合體，實現兩大規劃的科學合理銜接，共同實現我國社會經濟的繁榮昌盛。

關鍵詞：城鄉規劃;土地利用規劃;銜接策略

城市空間規劃作為空間政策的一類，可以實現對經濟、社會、環境三要素間的有效調控。城市總體規劃與空間的總體規劃之間存在較為密切的關聯，其作為城市總體規劃中最重要的規劃層次，一定程度上影響了城市空間布局，其重要性及必要性是不言而喻的，在實際的分析、認識過程中可以從多個方面入手。

一、城鄉規劃和土地利用規劃之間的矛盾

（一）兩種規劃的側重點不同

我國城鄉規劃相對來說起步比較早，新中國成立后，國內經濟蕭條，百廢待興，為了恢復經濟，提高人民的生活水平，在20世紀50年代提出了城市規劃這個概念。所以，城鄉規劃是對城市可利用資源進行合理規劃，最大程度上滿足社會各個部門的發展需求。而土地利用規劃大約在20年代60-70年代起步，它以土地作為著重點，是一個系統工程，必須遵循可持續發展原則。城鄉規劃的側重點是為城市的各項建設和管理提供一個依據，做出一個統籌性安排，而土地利用規劃的指導目標是可持續發展，實現人與環境、資源的協調。但是兩者都把有限土地上實現最大經濟效益作為一個目標，所以兩者之間有聯系又有區別，這兩個規劃是否應該在國土空間規劃基礎上進行協商，不同學者持有不同意見，并沒有統一起來。

（二）總體規劃的差異和不同方向導致兩大規劃產生矛盾

隨著城鎮用地的進一步擴大，城鄉規劃與土地利用規劃在確定城鎮用地未來發展方向上有著不同的方向和目標。城鄉規劃主要是通過分析城鎮區域內現有的自然資源條件和實現發展的社會經濟條件，根據規劃城市的用地來確定城鎮建設用地所能擴展的空間布局。而土地利用規劃的首要目標是保障土地資源的長遠利用，其次才是城市發展目標，根據規劃區域內城鎮建設用地規模來控制土地資源的使用力度，從耕地保護、環境保護的角度出發來確定城鎮建設用地的規模大小和發展方向。因此，在整體規劃的指導思想和理論依據上的不同導致了兩大規劃在追求發展方向上出現不一致，這些不一致直接導致兩大規劃在城鄉土地利用上產生矛盾。

二、實現城鄉規劃和土地利用規劃實現更好銜接的策略分析

（一）提高資源利用率

主要是指城市的土地和交通等資源，它們是智慧城市空間的主體，做好智慧城市的空間規劃的目的就是提高資源的利用率。在實行數字城市以前，城市的各項資源利用率是很低的，因為依靠傳統的測量，人們對信息掌握不夠。比如土地，很多城市依然習慣于研究原有的土地如何利用，城市里存量的土地如何利用，一般都是整體承包和轉讓的攤大餅的辦法，以致城市面積的增長速度遠大于城市人口的增長速度，盡管有著大面積的土地，但是土地的利用效率并不高，如北京存在的較多閑置物業小區。除去土地，城市的交通、物流設施利用率也不高，由于原來的信息技術不夠發達，交通干道的規劃設計很難滿足現在日益增長的交通需求，如早晚高峰南北、東西的貫通主干道常常是車挨車，人擠人，而在相對繞遠的支路上交通流量就少了很多;物流行業的起初是每家企業都是自己的物流系統，建廠就建車隊，或者租用物流公司的車隊和倉庫。雖然互聯網經濟的發展，使得城市物流業有何很大的發展，但是仍有不少廠商建有自己的車隊和倉庫，整體來看，物流方面效率依然不高。而成立大數據中心以后，可以實時的了解一個城市在不同時間不同地點的交通和物流情況，通過和交路口交通信號、市交通廣播中心、市交通指揮系統，物流配送中心、物流運輸中心等機構和模塊的數據互聯，可以及時作出調整，避免資源的空置和閑散，有效提高資源利用率。

（二）協調好政府事權與多元主體的關系

在資源優化配置過程中，產權和交易成本具有決定性作用。受信息交易成本的影響，不同管理層級的制度設計與城市建設規模間存在直接關聯，因此，必須明確各個層級政府間的事權。然后，針對行政管理過程中存在的垂直管理問題進行梳理，將只關注權利、不愿承擔責任的管理機構進行相應改革，減少行政管理制度的碎片化問題，進而避免城市空間規劃工作的碎片化，逐步給城市政府提供權利，強化行政權力的屬地管理作用。另外，還要協調好政府、市場、社會三大主體之間的相關權益，實現更為完善的多元共治體系，保證各方利益得以表達與體現，在公開、公正的平臺上進行有效博弈，最終實現利益的合理分配。在尊重各方運行規律的基礎上，確保政府、市場、社會能夠在自身的領域內發揮良好的推動和主導作用。

（三）保證規劃應有的彈性，對人均指標嚴格控制

土地利用規劃的彈性主要指的是在確保土地利用總體規劃對使用功能保障的前提條件下，對規劃的編制和管理的靈活可變性。而在城鄉規劃中彈性主要針對的是從城市形態和結構的角度出發時，對城市建設用地組織上的合理性考慮，并通過實施規劃的過程中對人均指標進行嚴格合理的控制，建立用地范圍的劃分對未來人口增長的一系列指標。只有保障在規劃中應有的彈性，并對人均的各項指標有著嚴格合理的控制，才能更好地控制城市未來的發展方向。

（四）堅持可持續發展的原則，開發城鄉規劃新思路

可持續發展原則就是在土地的開發利用中，實現人與自然的和諧相處，實現土地資源的可持續利用。土地利用規劃所遵循的原則就是社會、經濟、生態三者合理協調發展，保障土地資源能夠長遠利用。所以，城鄉規劃過程中，也應該遵循可持續發展的主題思想，把土地資源利用和生態環境有機結合起來，實現城市系統的良性健康發展，同時，要注意協調土地利用規劃，真正使城鄉規劃符合時代發展潮流。只有在遵循可持續發展這一前提下，經濟效益才能達到最優化，社會效益達到最大化，才能真正實現經濟、社會和生態效益的協調統一。總而言之，可持續發展原則是符合時代要求的原則，既滿足了城鄉規劃對于土地的需求，又實現了對于土地的一個長遠利用。

三、結語：

綜上所述，當前我國城市建設中還存在著定位不合適、建設規模盲目擴大、空間布局不科學、整體城市缺乏自身特色等各種各樣的問題。出現這些問題，一方面是因為城鄉規劃上的科學性和權威性不夠;另一方面是土地利用規劃理論方法不夠成熟完善，使城鄉規劃與土地利用總體規劃之間未能實現很好的銜接。因此兩者要協調起來，在國土空間規劃過程中，要汲取城鄉規劃和土地利用規劃的優點，更好地將土地利用規劃和城鄉規劃有機地銜接起來，在國土空間規劃中為保障土地資源的長遠利用，建設資源節約型社會，實現我國城市向著更好的方向發展提供強而有力的保證。

參考文獻：

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