應急管理體系新挑戰及其頂層設計

李新

摘要：新形勢下，以“一案三制”為核心的第二代應急管理體系由于自身的局限，已難以滿足日趨復雜的應急需求，構建新一代應急管理體系已成為一項重要的課題。文章在剖析了應急管理面臨的新形勢和現存困境的基礎上，論證了新發展理念與應急管理發展的契合性，并以新發展理念為指導思想建構了應急管理發展戰略，提出了應急管理發展戰略布局：戰略核心———驅動應急管理發展的整體創新，戰略重點———增強應急管理發展的協調性，戰略支撐———加強應急管理發展的系統保障，以及戰略導向———提高應急管理發展的開放和共享水平，以推動新一代應急管理體系的發展。

關鍵詞：應急管理體系；新挑戰；頂層設計

新中國成立以來，我國的應急管理可以劃分為兩代：第一代應急管理可概括為災害管理，主要表現為在1949年至2003年“非典”事件期間，在高度集權體系中，單一的政府部門圍繞單一災害類型開展的救災行動；第二代應急管理是2003年“非典”事件之后，以“一案三制”為核心全面建設的現代應急管理體系，實現了對重大突發事件的統籌管理①。2008年3月5日，時任國務院總理溫家寶在政府工作報告中指出“全國應急管理體系基本建立”，標志著以“一案三制”為核心的應急管理體系基本形成。并且該應急管理體系在2008年的南方雪災、“5·12”汶川特大地震，以及2013年的“4·20”雅安大地震等突發事件中也得到了檢驗。自2003年以來，我國第二代應急管理體系發展的關鍵事件如圖1所示。目前，我國的應急管理體系已構建了以《突發事件應對法》為核心，《防震減災法》、《傳染病防治法》、《突發公共衛生事件應急條例》等相關單項法律法規為配套的應急法制體系；形成了包括國家總體預案、專項應急預案、地方應急預案、企事業單位應急預案以及大型集會活動應急預案等六個層次的應急預案體系；建立了以“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理”為原則的應急管理體制；打造了涵蓋預防準備、監測預警、應急處置、善后恢復等多個環節的應急管理機制。應急管理工作逐步走上了法制化、制度化、規范化、系統化的軌道。

1應急管理發展面臨的新形勢

習近平新時代中國特色社會主義思想成為應急管理發展的指導思想。習近平新時代中國特色社會主義思想是馬克思主義中國化最新成果，是全黨全國人民為實現中華民族偉大復興而奮斗的行動指南，同時也是應急管理發展必須堅持的指導思想。黨的十九大報告指出“發展是解決我國一切問題的基礎和關鍵，發展必須是科學發展，必須堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念”。五大新發展理念作為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是對中國發展經驗和實踐的科學總結和理論發展，是對我國發展過程中面臨的新情況和新問題的戰略性思考，也是我國各項事業發展的具體指南。因此，在新發展理念指導下，審視應急管理問題根源，改進應急管理體系，提升應急管理能力，這是應急管理發展的必然選擇，也是一條有效途徑。黨的十九大報告還強調“全黨要深刻領會新時代中國特色社會主義思想的精神實質和豐富內涵，在各項工作中全面準確貫徹實施”。

2應急管理體系發展的新機遇和新挑戰

2.1公共治理體系發生重大變化

應急管理體系是行政管理體系和公共治理體系的一部分。近年來，行政體制的“大部制”改革、社會主義市場經濟的成熟與發展和公民社會的成長壯大已大大改變了我國的“政府—市場—社會”的結構，對應急管理體系的演變與發展產生了深刻的影響。首先，行政管理體制中推動“大部制”改革。應急管理體系是行政管理體系的一部分，必然與我國行政管理體制改革保持一致。2008年以來，我國行政管理領域的重大舉措是推行“大部制”改革。這一改革將深刻改變我國的權力結構體系和公共治理體系。大部制改革對應急管理體系發展而言機遇與挑戰兼備。一方面，大部制為應急管理的綜合協調提供了平臺。另一方面，隨著政府部門的撤并精簡，單獨成立綜合應急職能部門的可能性越來越小。其次，逐步完善的市場經濟使得一些比較成熟的市場工具在公共治理中得到廣泛運用。例如，保險是實現風險轉移的一種市場機制，是一種個體或組織常用的風險管理手段。過去的十年是我國保險市場快速發展的十年。2000-2011年間，我國保險市場上的保費收入年均增長率為21.9%。2011年，全國共實現原保險保費收入14339.25億元，保費規模是2000年的8.91倍。保險深度①由2000年的1.6%提高到2011年的3.0%，保險密度②從2000年的126.95元/人提高到2011年的1064.25元/人③。2007年開始，我國在農業生產領域推行政策性保險試點，農業保險在抗災救災、恢復生產等環節中發揮了重要的經濟補償作用。此外，近年來應急產業快速發展，形成了防護產品、救援裝備、預警設備、應急培訓服務等為主體的產業體系。這些市場工具的應用給應急管理體系效率的提高帶來了新的機遇。

2.2現有應急管理體系的局限性日益凸顯

嚴峻的公共安全形勢和變化的公共治理體系對應急管理提出了新的挑戰，現有應急管理體系的局限性也日益凸顯，特別突出地表現在以下方面：第一，應急預案缺乏實用性。從預案體系的構建來看，不同層次和不同類型的預案應該發揮不同的指導功能。我國的應急預案從中央到基層、從總體到部門都參照固定的模版編制，“上下一般粗，左右一樣平”。應急預案的高度同質性與不同地區、不同領域突發事件的高度異質性極不相稱。應急預案缺乏實用性反映出當前的應急預案體系的結構存在嚴重缺陷。第二，《突發事件應對法》缺乏可操作性。

2.3應急管理實踐中滋生了“虛假治理”現象

應急管理體系的不完善為基層的制度創新留下了空間，同時也為實踐中一些“潛規則”的滋生和蔓延提供了溫床。部分“潛規則”往往以轉移或免除責任為目標，將應急管理的責任轉變為“擊鼓傳花”的游戲或某種權力博弈。這些潛規則是在制度空白的環境中出現的“逆向創新”，無益于化解風險、處置危機，是一種“虛假治理”的行為。其中的一個典型例子是“花錢買平安”。據財政預算，2011年中國公共安全支出預算數為6244.21億元，比上年執行數增長13.8%，占全年預算支出6.23%，略高于國防支出預算的6011.56億元①。這種權宜性的治理方式，不僅沒有解決深層次的社會矛盾，而且帶來了諸多負面影響，扭曲了公眾與政府的關系，破壞了社會的是非觀、公正觀等價值理念。

3結語

共享發展還強調以共享實現人的素質和能力的整體提升①。要研究和總結以往應急管理和社會治理中的有益經驗，例如北京市朝陽區風險防控的“朝陽群眾”模式、北京市東城區“大城管”社會智慧化治理模式、南京市浦口區“大聯勤”社會治理模式等，著力分析和提煉群眾作用在各個典型模式的風險防范、預警響應、危機處置中的生成邏輯和動力機制。推行社區風險群眾自治模式，大力培育社區自組織，提高群眾在應急管理各個環節中的應對素質和行為能力，從而在全社會中形成良好的應急管理共建共享環境。

參考文獻：

[1]薛瀾.（2010）.中國應急管理系統的演變.行政管理改革（08）.

[2]陳振明.（2010）.中國應急管理的興起———理論與實踐的進展.東南學術（01）.

（作者單位：成都地鐵運營有限公司）