鐵路企業(yè)劃撥土地管理和盤活的探討

洪宇華

中國(guó)鐵路上海局集團(tuán)公司經(jīng)營(yíng)開發(fā)部

摘要：土地資源是不可再生資源，極其寶貴，劃撥土地管理和盤活是鐵路企業(yè)增收創(chuàng)效新的增長(zhǎng)點(diǎn)。本文從劃撥土地政策法規(guī)分析、處置方式分析、影響因素分析和盤活模式分析等4個(gè)方面闡述了意見和建議。

關(guān)鍵詞：劃撥土地;管理;盤活

近年來，中國(guó)鐵路上海局集團(tuán)公司緊跟鐵路改革發(fā)展的新步伐，貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》（國(guó)發(fā)〔2013〕33號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕37號(hào)）精神，全面推進(jìn)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)開發(fā)工作，圍繞杭州艮山門動(dòng)車所上蓋開發(fā)、安德門貨場(chǎng)鐵路土地綜合開發(fā)等百億項(xiàng)目開展，重點(diǎn)加強(qiáng)企業(yè)劃撥土地的管理和盤活，以“騰籠換鳥”的方式，優(yōu)化經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)，實(shí)現(xiàn)土地增值效益和資產(chǎn)溢出效益。

一、企業(yè)劃撥土地管理政策法規(guī)分析

（一）管理原則。按照《土地管理法》規(guī)定，鐵路企業(yè)劃撥土地在保持既有生產(chǎn)、生活等使用現(xiàn)狀的前提下，可以繼續(xù)保留劃撥使用;一旦改變土地用途，將以出讓等方式進(jìn)行有償使用。

（二）劃撥土地抵押。按照《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》規(guī)定，鐵路企業(yè)以劃撥方式取得的土地使用權(quán)不能單獨(dú)設(shè)定抵押權(quán)，但如果以劃撥土地上的建筑物作抵押的，則該劃撥土地使用權(quán)可同時(shí)抵押。在實(shí)際操作上，以劃撥土地上的建筑物和劃撥土地使用權(quán)共同進(jìn)行抵押的，金融機(jī)構(gòu)較容易接受抵押行為，并且在辦理土地使用權(quán)抵押登記時(shí)也較為順利;如單獨(dú)以劃撥土地使用權(quán)辦理抵押登記時(shí)，將被要求繳納土地出讓金。

（三）劃撥土地出租。按照《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》規(guī)定，鐵路企業(yè)劃撥土地使用權(quán)單獨(dú)出租，必須辦理出讓手續(xù)。因此，嚴(yán)格意義上，劃撥土地使用權(quán)是不允許單獨(dú)出租的;同時(shí)，《城市房地產(chǎn)管理法》指出，房屋所有權(quán)人將以劃撥方式取得使用權(quán)的國(guó)有土地上建成的房屋出租的，應(yīng)當(dāng)將租金中所含土地收益上繳國(guó)家。在實(shí)際操作上，部分地區(qū)已有配套文件出臺(tái)，明確了劃撥土地使用權(quán)出租上交收益程序和金額，從而實(shí)現(xiàn)了劃撥土地出租的合法化。

1.4土地用途改變。按照《土地管理法》、《協(xié)議出讓國(guó)有使用權(quán)規(guī)范》規(guī)定，經(jīng)政府部門批準(zhǔn)鐵路企業(yè)可改變劃撥土地用途，改變后的土地用途仍符合《劃撥用地目錄》的，繼續(xù)以劃撥方式使用，并辦理相應(yīng)用地手續(xù)，換發(fā)新的《國(guó)有土地劃撥決定書》;改變后的土地用途不符合《劃撥用地目錄》的，將采取土地“招拍掛”或協(xié)議出讓等方式有償用地。

二、劃撥土地的處置方式分析

（一）授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式。國(guó)家將一定年限的國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)后授權(quán)國(guó)家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)（比如中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司）經(jīng)營(yíng)管理，授權(quán)投資機(jī)構(gòu)可向其直屬、控股及參股企業(yè)以作價(jià)出資（入股）或租賃等方式配置土地。此方式優(yōu)點(diǎn)是緩解企業(yè)資金壓力，企業(yè)獲得授權(quán)書后，有權(quán)依法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等，并可通過聯(lián)營(yíng)、入股、置換、重組等多種形式盤活存量土地資產(chǎn);缺點(diǎn)是授權(quán)經(jīng)營(yíng)后的土地使用權(quán)只能在本企業(yè)內(nèi)部之間配置，如果轉(zhuǎn)讓給外部企業(yè)，則須補(bǔ)交土地出讓金。

（二）保留劃撥方式。企業(yè)擁有的土地使用權(quán)用途符合法定的《劃撥用地目錄》的條件下，經(jīng)批準(zhǔn)后可繼續(xù)以劃撥方式使用。此方式優(yōu)點(diǎn)是企業(yè)沒有資金負(fù)擔(dān);缺點(diǎn)是保留后必須符合《劃撥用地目錄》，如不符合，則無法繼續(xù)按照劃撥用地使用。

（三）作價(jià)出資（入股）方式。國(guó)家以一定年限的國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)，作為出資投入改組后的新設(shè)企業(yè)，該土地使用權(quán)由新設(shè)企業(yè)持有，可以依法對(duì)出讓土地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。此方式優(yōu)點(diǎn)是降低企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率，壯大股本規(guī)模;缺點(diǎn)是如改變土地現(xiàn)有用途，則須補(bǔ)交土地出讓金。

（四）土地租賃方式。企業(yè)與其他單位、部門及個(gè)人簽訂一定年限的土地租賃合同，并收取租金。此方式優(yōu)點(diǎn)是操作流程簡(jiǎn)便，租賃期限可靈活設(shè)置，尤其適合短期和臨時(shí)性用地;缺點(diǎn)是土地原始賬面值作為長(zhǎng)期待攤費(fèi)用，土地使用權(quán)不作為資產(chǎn)入賬，不能完全顯示土地價(jià)值。

（五）土地出讓方式。國(guó)家將國(guó)有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金。此方式優(yōu)點(diǎn)是企業(yè)擁有完整的土地使用權(quán)，土地在受讓年限內(nèi)作為企業(yè)資產(chǎn)，可以自主經(jīng)營(yíng)和處置土地，并能得到土地資產(chǎn)增值收益;缺點(diǎn)是企業(yè)須一次性支付土地出讓金，存在支付壓力，同時(shí)，今后土地增值方面存在經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

以上5種方式優(yōu)缺點(diǎn)見下表。

表1 處置方式優(yōu)缺點(diǎn)對(duì)比表

三、影響企業(yè)劃撥土地收益的因素分析

（一）區(qū)位及自身因素。區(qū)位因素從宏觀角度來看，是指宗地所在地區(qū)的自然條件與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)條件;從微觀角度來看，是指城市規(guī)劃限制、交通流線設(shè)置、基礎(chǔ)設(shè)施配備、環(huán)境質(zhì)量把控等條件。區(qū)位因素的這些條件相互結(jié)合所產(chǎn)生的該地區(qū)特性，對(duì)該地區(qū)的宗地價(jià)格水平產(chǎn)生決定性的影響。自身因素是指僅僅影響宗地價(jià)格的因素，主要包括宗地位置、面積、形狀、臨街狀況、周邊業(yè)態(tài)、市政設(shè)施條件、土地使用類別等等。

（二）城市規(guī)劃因素。城市規(guī)劃對(duì)城市整體建設(shè)起著引導(dǎo)和調(diào)控的作用，規(guī)劃指標(biāo)限制對(duì)土地處置價(jià)格具有直接影響。企業(yè)不能因已持有用土地而忽視對(duì)城市規(guī)劃的重視，應(yīng)將待處置的土地作為庫(kù)存商品去積極關(guān)注城市規(guī)劃。一方面，政府部門可借助具有前瞻觀念的城市發(fā)展商來完善城市規(guī)劃方案。另一方面，企業(yè)可廣泛整合社會(huì)資源，聯(lián)合具有城市規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)的專家團(tuán)隊(duì)，對(duì)擬盤活地塊規(guī)劃的科學(xué)性和前瞻性進(jìn)行充分論證，從而介入政府規(guī)劃調(diào)整，并在符合科學(xué)論證的前提下，將地塊規(guī)劃為價(jià)值較高的商住用地性質(zhì)，未來可獲取較高的土地增值收益。

（三）處置方式因素。企業(yè)采取不同的土地處置方式，將直接決定土地處置的稅務(wù)成本，所對(duì)應(yīng)的處置收益也有所不同。因此，企業(yè)應(yīng)充分結(jié)合土地處置的各種影響因素進(jìn)行綜合分析，并在此基礎(chǔ)上選擇合理的土地處置方式。

（四）與政府談判博弈因素。各地政府對(duì)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的政策規(guī)定各不相同，存在一定的操作彈性，加之大型企業(yè)（例如中國(guó)鐵路上海局集團(tuán)公司）對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有一定的影響作用，因此，在土地處置上具有一定的政府談判基礎(chǔ)。通過政府談判與溝通，企業(yè)可爭(zhēng)取更多的優(yōu)惠政策和財(cái)政支持，進(jìn)而推動(dòng)土地處置收益的整體提升。

四、企業(yè)劃撥土地盤活的對(duì)策分析

（一）土地市場(chǎng)化轉(zhuǎn)讓模式。企業(yè)要將劃撥土地使用權(quán)出售給新的土地受讓人，企業(yè)須全額繳納土地出讓金后，即可在二級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行土地使用權(quán)自主轉(zhuǎn)讓，并將土地使用權(quán)證直接變更至受讓人名下。此模式優(yōu)點(diǎn)是依照轉(zhuǎn)讓協(xié)議即可完成交易，交易周期短;缺點(diǎn)是轉(zhuǎn)讓價(jià)格依據(jù)雙方談判，存在不確定性，并且轉(zhuǎn)讓稅費(fèi)較高。此模式比較適用于地塊可規(guī)劃或變性為商業(yè)、住宅用地，并且土地處置比較急迫，能夠快速取得土地盤活收益。

（二）以股權(quán)轉(zhuǎn)讓間接轉(zhuǎn)讓土地模式。企業(yè)以土地使用權(quán)及其他資產(chǎn)投資成立新公司，然后將股權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他開發(fā)商并取得股權(quán)轉(zhuǎn)讓收入，實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)間接轉(zhuǎn)讓。該模式主要包括公司分立和股權(quán)轉(zhuǎn)讓兩個(gè)階段，先將原企業(yè)進(jìn)行改制分立為兩家公司，一家僅擁有待處置土地房產(chǎn)，一家擁有人員、設(shè)備、業(yè)務(wù)、債務(wù)等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，然后對(duì)擁有待處置土地房產(chǎn)的公司進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓。此模式優(yōu)點(diǎn)是股權(quán)轉(zhuǎn)讓的稅務(wù)成本較低;缺點(diǎn)是需與其他開發(fā)商不斷進(jìn)行談判溝通，增加轉(zhuǎn)讓收入，同時(shí)，股權(quán)轉(zhuǎn)讓程序復(fù)雜，交易周期較長(zhǎng)。此模式比較適用于當(dāng)?shù)卣o與的稅收優(yōu)惠政策不足，而且其他開發(fā)商接受轉(zhuǎn)讓的意向較強(qiáng)，能給予較為理想的轉(zhuǎn)讓價(jià)格。

（三）土地收儲(chǔ)模式。土地收儲(chǔ)是指各地政府國(guó)土資源部門依據(jù)當(dāng)?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃、年度計(jì)劃及城市總體規(guī)劃，遵循法律程序，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，通過收購(gòu)、征收、置換等方式將分散在各土地使用者名下的土地集中起來，納入土地儲(chǔ)備，待具備供應(yīng)條件后投入市場(chǎng)。企業(yè)土地收儲(chǔ)屬于市場(chǎng)型收儲(chǔ)，即按照土地現(xiàn)狀用途和條件進(jìn)行市場(chǎng)評(píng)估，以評(píng)估結(jié)果為基礎(chǔ)，確定收儲(chǔ)價(jià)格。按照政策法規(guī)，土地收儲(chǔ)必須基于公共利益，因此被收儲(chǔ)企業(yè)將于當(dāng)?shù)卣_展博弈，補(bǔ)償問題成為收儲(chǔ)推進(jìn)的核心問題。具體有以下兩種實(shí)施方式，一種是先補(bǔ)償后收儲(chǔ)，政府對(duì)企業(yè)資產(chǎn)及搬遷損失進(jìn)行評(píng)估，給予企業(yè)相應(yīng)補(bǔ)償后，收回土地使用權(quán)，后期土地收益歸政府所有;此方式優(yōu)點(diǎn)是無稅務(wù)成本，缺點(diǎn)是須與政府多個(gè)部門進(jìn)行溝通，溝通結(jié)果有不確定性;此方式比較適用于當(dāng)?shù)卣畬?duì)城市規(guī)劃控制性較強(qiáng)，且政府具備補(bǔ)償企業(yè)損失的財(cái)政能力。另一種是“招拍掛”后返還資金，政府先收儲(chǔ)土地，再通過“招拍掛”的方式出讓土地后，將土地收益按一定比例返還給企業(yè);此方式優(yōu)點(diǎn)是合規(guī)性高，操作流程少，缺點(diǎn)是返還資金比例取決于政府財(cái)政能力;此方式比較適用于當(dāng)?shù)卣?cái)政能力較弱的情況。

（四）土地開發(fā)經(jīng)營(yíng)模式。鐵路企業(yè)根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》（國(guó)發(fā)〔2013〕33號(hào)）要求，加大力度盤活鐵路用地資源，在既有存量土地上進(jìn)行綜合開發(fā)經(jīng)營(yíng)。該模式與上述的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)讓、股權(quán)轉(zhuǎn)讓和土地收儲(chǔ)等三種模式相比，雖然在策劃定位、規(guī)劃調(diào)整、項(xiàng)目報(bào)批等前期準(zhǔn)備工作上較為復(fù)雜，但為企業(yè)創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)價(jià)值相對(duì)較大。企業(yè)通過成本核算，認(rèn)為現(xiàn)有需盤活的存量土地經(jīng)一級(jí)開發(fā)后上市能獲取更多收益時(shí)，可與當(dāng)?shù)卣块T協(xié)商，由企業(yè)完成土地一級(jí)開發(fā)，并進(jìn)入土地二級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行自主開發(fā)或者合作開發(fā)。此模式優(yōu)點(diǎn)是通過開發(fā)經(jīng)營(yíng)，完全取得土地增值收益;缺點(diǎn)是前期準(zhǔn)備工作繁雜，且一級(jí)開發(fā)中涉及到的拆遷、安置等環(huán)節(jié)難度較大。此模式比較適用于土地市場(chǎng)發(fā)達(dá)地區(qū)，且待開發(fā)的存量土地市場(chǎng)前景較好。

以上4種模式分析見下表。

表2 劃撥土地盤活對(duì)策分析表

五、結(jié)語：

隨著高速鐵路網(wǎng)由原來的“四縱四橫”逐步拓展到“八縱八橫”的格局，鐵路企業(yè)劃撥土地面積將越來越大，加強(qiáng)劃撥土地管理和盤活已成為鐵路建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的重要支撐點(diǎn)和新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，這是鐵路發(fā)展的重要機(jī)遇，也是鐵路企業(yè)所應(yīng)承擔(dān)的重要責(zé)任。做為鐵路企業(yè)，應(yīng)當(dāng)全面把握當(dāng)前鐵路建設(shè)發(fā)展的有力契機(jī)，充分依據(jù)政策法規(guī)，推進(jìn)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)開發(fā)，同步加強(qiáng)與政府部門的對(duì)接協(xié)調(diào)力度，爭(zhēng)取政府部門支持，逐步建立健全劃撥土地管理和盤活運(yùn)行機(jī)制，確保實(shí)現(xiàn)土地收益最大化。