清末新政時期蒙古地區的改革

王洋

關鍵詞：清末新政;蒙古地區;籌蒙改制

一、蒙古地區實行新政的背景

近代以后，外國資本主義勢力不斷滲入中國，蒙古的王公貴族開始與外國侵略者接觸，為了獲得更多的利益和權力，他們成為了外國侵略者的收買對象。這些王公貴族為了滿足自己的私欲，不斷加大對蒙古牧民的剝削和壓迫，最終引起了牧民們的不滿與反抗，民族矛盾和階級矛盾此起彼伏，社會危機日益加劇。“為了擺脫對外賠款和鎮壓農民革命而造成的財政困境，清政府加緊了對蒙古地區的搜刮勒索，不僅加重了對牧民群眾的經濟負擔，而且還從封建王公那里奪取剝削的收益。在這樣的形勢下，清政府對蒙古地區原來的統治秩序很難繼續下去，不得不對蒙古的政策有所調整和改變。”

1901年，清政府頒布上諭要求在朝為官的軍機大臣、大學士、六部、駐外使臣、各省督撫，“各就現在情弊，參酌中西政治，舉凡朝章國政、吏治民生、學校科舉、軍制財政，當因當革，當省當并，或取諸人，或求諸己，如何而國勢始興，如何而人才始盛，如何而度支始裕，如何而武備始修，各舉所知，各抒己見，通限兩個月內，詳悉條議以聞。”1902年，綏遠城將軍信恪上奏改練新軍、籌備學堂，蒙古地區也開始了新政改革的計劃，清政府為了更加深入的了解蒙古地區的實際情況，派了大批官員前往蒙古地區考察。

1906年，清政府派肅親王善耆攜隨從人員三十余人由北京出發，赴蒙古地區東部考察。東三省總督徐世昌也在1908年湊請設立了東三省蒙務局，統一管理東三省蒙地的改革事宜，“東三省蒙務局的成立，標志著東北新的蒙政體制一統籌體制的形成。”

1906年理藩院改稱理藩部，調整原有的機構設置和職能，新設調查、編纂兩局，附屬領辦處，開始著手籌備對蒙古地區的實行新政的事宜，組織人員對蒙古地區的政治、經濟、文化、教育、社會、軍事、地理、自然資源等一系列的調查活動，為實行新政打下了基礎。

二、蒙古地區實行新政的主要內容

1.移民實邊

自清朝中后期開始，尤其是進入近代以后，清朝國力日漸衰微，對蒙古邊疆地區的控制能力受到了嚴重的威脅，無法進行有效的統治，而外部侵略勢力也開始滲入到蒙古地區，大大激化了以往積累的民族矛盾和階級矛盾，為了改變這種被動局面，清政府迫于形勢壓力，只好改變原來的“蒙禁”政策，允許內地漢民進入蒙古地區開墾荒地，尤其是在《辛丑條約》簽訂之后，清政府更加希望通過漢族移民來充實邊境，以此解決財政困局和邊地危機。

1901年，時任山西巡撫岑春煊上書，建議“籌議開墾蒙地”，“任命兵部左侍郎貽谷為督辦墾務大臣，赴綏遠督辦包括察哈爾在內的整個內蒙古西部墾務。與此同時，東北三將軍和熱河都統也陸續在所轄內蒙古東部各蒙旗全面開始官放蒙地，墾丈內蒙古東部地區。從此，清政府在內蒙東西部開始了全面放墾時期。”為了迅速在蒙古地區開墾土地，以墾務大臣兼理藩院尚書銜綏遠城將軍貽谷，節制沿邊各道，設清丈局和東路墾務公司，丈量察哈爾左翼四旗（包括張北、獨石、多倫三縣）和右翼四旗（包括豐鎮、涼城、興和、陶林四縣）的土地;在包頭設西盟墾務總局和西路墾務公司，丈量烏蘭察布盟六旗、伊克昭盟七旗及王愛召等東西地的地畝;設查地局丈量土默特旗地畝;設臺站地畝局丈量河東西十二臺驛站地;設牧場局清理歸化城八旗牧場地。

蒙古東部地區也開始了丈量了工作，放墾出的有哲里木盟科爾沁右翼前中后三旗、扎賚特旗、杜爾伯特旗、郭爾羅斯兩旗等廣大地帶。“據不完全統計，新政10年中，清政府在哲里木、昭烏達兩盟共放墾蒙旗土地330余萬坰另1.6萬余頃。”

蒙古土地被放墾以前，蒙古王公貴族將土地私下租給流入當地的漢族農民耕種，以此來收取租金，墾熟后每年收取地租，不向清政府交納田賦。而清政府實行“移民實邊”后，土地要丈量，無論是否開墾過，都要逐畝一次征收押荒銀，墾熟以后，每年征收歲田賦，實際上清政府通過圈墾牧場和丈量農田，實施對蒙旗土地的最高所有權。

2.行政建制改革

自1840年鴉片戰爭后，中國門戶洞開，隨著外國資本主義勢力侵入中國，蒙古地區也成為了英、日、俄等國的覬覦目標，邊疆危機日益嚴重。與此同時，蒙古地區內部也因為階級矛盾、民族矛盾的此起彼伏，使得整個蒙古地區動蕩不安，蒙古王公貴族的離心傾向日益凸顯。內憂外患嚴重的沖擊到了清朝原有的統治秩序，“因俗而治”的方針已經不能適應清朝統治者的需要了，所以為了解決這樣的危機，清朝開始改變原有的治蒙政策，考慮把蒙古地區納入到與內地一樣的治理體系，即建立行省制。

1905年姚錫光提出，應該將外蒙古分成車臣汗、土謝圖的東省，扎薩克圖、賽音諾顏的西省，科布多、唐努烏梁海的北省三個省，內蒙古分為東西兩省。1905年10月，給事中左紹佐則擬請“以熱河、綏遠城皆列為行省”。1906年，時任兩廣總督岑春煊向清政府上《統籌西北全局酌擬變通辦法折》，里面提到了籌邊改制的重要性，應當加強西北防務力量，并提議設立綏遠、熱河、察哈爾三個行省。熱河都統廷杰也贊同左紹佐的建議，1907年他上奏清政府，“應當依照左紹佐的意見，以承德、朝陽二府兩盟之地，再隸以張、多、獨三廳，圍場一廳，以及察哈爾迤東各旗地，設立熱河省，‘以為畿輔左臂;以豐鎮右翼四旗，以及歸綏道所屬歸化、薩拉、齊托克托城、和林格爾、清水河五廳，武川、五原、東勝三廳，烏、伊二盟，阿拉善一旗為綏遠省，‘以為畿輔右臂。等到一切整理就緒，再將外蒙古改設行省。”1907年察哈爾都統誠勛上奏，提議將察哈爾以及綏遠城、熱河改為行省，另外把直隸宣化府和山西大同府的有關地方接由察哈爾省管轄。綏遠城將軍貽谷提議，按照岑春煊的方案進行，強調了綏遠城改建行省的重要性。

在上述各種改革方案的提出之后，清政府以“費巨事繁，難以猝舉”為由，否定了歸化城副都統三多將蒙古分建四部的提議，選擇了在內外蒙古設立行省的提議。在后來的實際進程中，清政府又暫緩了在外蒙古設立行省的計劃，先在內蒙古設立了綏遠、察哈爾、熱河三省。經過此番改革，內蒙古地區行政建制也由原來的盟旗制逐漸變為盟旗制與州縣制并存的二元行政管理體制，旗管蒙人、縣管漢人，扎薩克的自主權也為清朝地方官所取代。

三、蒙古地區實行新政的主要影響

由于清政府所實行的以移民實邊為先導，廣設州縣，進而建立行省的這一套改革措施，影響到了蒙古社會各個階層的利益，遭到了蒙古王公貴族和下層平民百姓的強烈抵制和反抗。

大量的內地漢民涌入到蒙古地區，與當地的蒙民開始了爭奪土地的激烈斗爭。新開墾的土地有的是在原先蒙民牧場上改造而來的，也有的是在荒地上進行重新耕作。這樣，就使得蒙民的生存受到了極大的威脅，原先依靠牧場、草地進行畜牧業生產，是蒙民的主要生產活動，而現在大量的土地被開發為農耕地，使兩者之間的關系日趨緊張。

失去土地的底層民眾自然對統治階級不滿，反抗運動此起彼伏，動搖了蒙古王公和清政府的統治。從1902年開始，內蒙古各地掀起了抗墾武裝反抗運動，“1904年，準噶爾旗、郡王旗蒙古族人民進行武裝抗墾斗爭。到1905年，各支抗墾隊伍共一百余人聚集起來，在協理臺吉丹丕爾的領導下攻打墾務局，驅逐墾務官吏。1905年，杭錦旗蒙古族人民在廠漢卜羅領導下進行武裝坑墾。1906-1909年，哲里木盟郭爾羅斯前旗蒙古族人民進行武裝抗墾。”

同樣的，蒙地放墾也嚴重影響到了蒙古王公貴族的既得利益。蒙地的丈量、壓荒銀的收取，都是由清政府派遣墾務大臣和當地的將軍、都統來執行，完全把蒙古王公排斥在了一邊。之前，他們對蒙旗土地有著很大的自主權，所以他們便把土地租給農民，以收取租銀，收獲頗豐。蒙旗土地被放墾后，原先各扎薩克蒙旗擁有的自行開墾、收取租銀的權力也被各地州縣官員所掌握。這樣一來，便遭到了蒙古王公和貴族階級的一致反對，有些地方難以推行蒙地放墾政策，就是和他們的抵制有關。

原先的蒙古地區實行盟旗一元制，在籌蒙改制以后，便形成了盟旗制與州縣制并存的二元制，這樣的局面，也對民國時期的內蒙古行政建制奠定了基礎。“盟旗體制與省縣體制，有根本性質上的差異。省縣是科層制，是開放型的，盟旗是封建制的，是封閉的，與蒙古王公貴族的世襲制連結在一起的。”蒙漢的交錯分布，給行政管轄帶來了諸多的困難，很難做到把蒙地、漢地分開管理，這樣也就導致了許多問題的產生：旗縣治權歸屬不明確，就是在一個小小的村子，也會同時被旗縣共同管轄;一個地方出現了旗縣兩個同級的行政區劃，自然就會有兩套領導機構和辦事機構，也就會產生辦事效率低下、行政力量分散的問題。