基于政府購買公共體育服務理論分析公共體育服務供給側改革

楊雨豐

1.政府購買公共體育服務的理論概述

隨著政府購買公共服務在全國范圍內開展，政府購買公共體育服務也逐漸盛行。我國第一次將政府購買公共服務上升到國家改革的層面，是隨著《中共中央關于全面深化改革重大問題的決定》的出臺。該決定指出，要凡屬于事務性管理和服務，原則上都可以通過委托、合同等方式向社會購買，要積極推廣政府購買公共服務。隨著頂層設計的逐步推進，我國各地區也先后展開了實跋性探索。

關于政府購買公共服務內涵的界定，不同學者也給出了不同界定。美國學者戴斯認為，政府購買公共服務是一種政府出資、契約管理及評估兌現的過程。英國學者庫伯則認為政府購買公共服務的重要指標是其回應性、經濟眭、有效性。國內學者虞維華將其定義為政府和非政府組織簽訂合同，由政府部口規定產品服務的范疇，通過支付費用向受托方購買全部或部分公共服務的行為。學者李軍鵬則指出，政府購買公共服務是構建公共服務型政府的一種有效途徑。

綜上，政府購買公共體育服務可以定義為：政府以社會公眾的體育需求為導向，將原本由自身承擔的公共服務職能轉為向體育社會組織購買，雙方通過訂立契約的方式，由政府界定購買體育產品和服務的種類和品質，政府按照一定標準進行評估后付費。簡而言之，這是一種”政府出資、契約管理、定向購買、評估兌現”的供給側方式。（如圖1所示）

政府購買公共體育服務是解決當下單元供給側主體與社會公眾日益多樣化體育需求之間矛盾的重要手段。送種方式有利于整合、優化社會體育資源;有利于提高服務提供方的供給側能為和水平;有利于緩解政府的供給側壓力，發揮體育社會組織的積極性;有利于轉變政府職能，深化體育事業改革：有利于滿足社會公眾的利益訴求。

2.政府購買公共體育服務的基本方式

通過對國內外關于政府購買公共體育服務相關內容的梳理，發現多數研究更多的是將服務作為一個整體來論述，以常量的形式納入購買模式之中，并未考慮所購買的服務差異對購買的基本方式所產生的影響。然而任何領域的公共服務都可能是由多種次級服務所姐成，這些次級服務大多存在對服務標準、質量、規格方面的差異。根據目前我國政府購買公共體育服務的具體實施情況來看，由于購買服務在公共體育服務領域剛剛興起，多數地區甚至還未施行該政策，同時作為賣方市場的企業及體育社會組織數量有限，同時需求又較大，因此政府部門只能暫時擱置企業與體育社會組織的供給側差異，擴大選擇范圍。綜合來看，有以下購買方式：

（1）采取合同外包的形式

合同外包分為競爭性購買與非競爭性購買兩種方式。在競爭性購買中，是通過設定明確的公共體育購買目標，進行公開的招標，遽選符合標準的公共體育服務提供主體，以最低的價格獲得最優質的服務”為中標準則，可以降低政府的購買成本。非競爭性購買主要是通過訂立契約以委托方式得以實現，政府與提供方共同研巧合同的具體內容及服務的方式。合同外包有如下幾個特點：第一，通過合同外包的方式，將生產者與安排者相分離，通過合同的方式形成明確的契約形式，有利于供給側效率和質量的提高。第二，通過合同外包的方式，可使政府購買到更優質的公共體育服務。一方面能夠及時回應多樣的體育需求，另外也有利于調動體育社會組織的積極性。第三，通過購買體育服務，可減少政府的投資風險，同時社會組織也在購買過程中獲得了穩定的收入回報，形成”雙贏”的局面。

（2）公私合作，公開招標的方式

這種方式是政府、市場及第三部門聯合提供公共體育服務的模式。主要有BOT模式（建設一經營一轉讓）、BBO模式（購買一建設一經營）及TOT模式（移交一運營一移交）等形式運作。如我國大型體育場館的建設，己經開始采取送樣的方式。

與合同外包的區別就在于政府開始不必直接出資，而是以特許經營、公開招標的方式讓私人企業參與到公共體育設施的建設或者提供某項具體的公共體育服務。其中的典型案例就是常州市政府對全民健身賽事活動的購買，通過公開招標的方式公布政府購買的項目，通過引進第三方評審的方式對申報的體育類企業及體育社會組織進行審核，最終確定承接單位。

（3）憑單制

又稱消費服務券，是指政府發給社會公眾的公共體育服務消費憑證，政府購買時段可免費使用或者政府補貼低價開放。例如湖北省體育局政府購買游泳服務其使用的就是憑單制，在游泳館內直接向群眾發放免費入場券。這種形式的優點在于可以鼓勵更多的社會公眾更加主動的參與到體育健身的行列中來，同時還能更好的幫助那些弱勢群體，使其體育需求也得以最大限度的滿足。

3.政府購買公共體育服務的限制性障礙

（1）缺乏系統的監督評價機制，制度建設還有待完善

政府購買公共體育服務是公共體育服務供給側的一種創新模式，由于目前正處于初探階段，因此沒有一套完整系統的制度規范可遵循，也缺少相應的配套措施加以輔助，使得在購買服務的過程中缺乏制度性的指導意見。同時，目前沒有一套系統的監督評價機制，來規范和監督購買過程，使得購買方和提供方在供給側方式及運作方式上無章可循，管理上缺乏規范。

（2）存在“供給側方”以及“需求方”的雙重缺陷

“供給側方缺陷”是指在現實中也許并沒有預先存在的市場，競爭中標也許只是理想狀態下的假設，同時市場會產生額外的成本。而“需求方缺陷”則是由于公共部門無法準確的界定所需要購買服務的數量及質量，難以避免的會出現信息不對稱的問題，同時也會受到官僚政治的影響。而這個突出的雙重矛盾，會對整個購買過程產生不良的影響甚至會出現負效果。

（3）我國體育社會組織的隊伍亟待培養

我國體育社會組織由于其自身發展的體制性缺陷，相對依賴于政府，組織獨立性不強，因此供給側能力與水平較弱，也成為制約政府購買公共體育服務的重要因素。同時體育社會組織在數量上也不占優勢，體育社會組織的發育程度明顯落后于社會公眾體育需求的增長，缺乏實踐經驗。

4.政府購買公共體育服務發展路徑選擇

政府購買公共體育服務在目前的體育領域中還屬于新生事物，無論在理論的深人性還是實踐的廣泛性上都處于起步狀態。根據上述分析，政府購買公共體育服務的創新方式，有利于多元化供給側格局的更快實現，是一種有發展前景的供給側方式，因此在發展路徑選擇上值得我們深入思考。

（1）完善相關的制度保障建設，均衡各方利益以實現政府購買公共體育服務目標

對于政府而言，出臺相應的法律法規來規范政府購買公共體育服務的具體過程及運行程序是十分必要的，也是路徑選擇的首要任務。沒有制度保障下的運行，只會是一盤散沙。作為契約雙方，權利和義務都是對等的，雙方的地位更是平等的。而嚴格的監督評價機制即包括對體育社會組織的服務質量進行監督和評估，也包括對政府行為進行監督，政府不能依靠行政手段來回避責任和拒絕接受監督。因此，只有在制度保障下運作，政府和體育社會組織的關系才能得到更好的維護，在互相監督中得良好而規范的運行，使公共體育服務目標得以達成。

同時，在政府購買公共體育服務過程中引入第三方評估機制，客觀衡量和評價服務的質量和水平，當既定目標未能達成時，不僅要追究承接方的責任，同時也要追究購買方的責任。這樣就會使得整個購買的過程透明度增加，實現購買信息的及時公開和公布。

（2）培育和發展體育社會組織，創造政府購買的社會土壤

體育社會沮織實際上是政府購買過程中最主要的供應方，由于其自身的“非營利性”屬性，更容易取信于民。近年來，我國的體育社會組織雖然在數量和規模上有了一定的發展，但其獨立性較差，供給側公共體育服務的水平也較低。這就需要通過完善內部治理結構的建設，提高自身承接服務的能力。同時，要準確定位體育社會組織，不能以模糊的身份來提供公共體育服務，在與政府的合作中保持自身的獨立性，不能產生心理和制度上的依賴。

從政府角度來看，政府要有更加開放的態度，鼓勵更多的民間團體來嘗試提供服務，從中挑選一些能力強的社會組織加以培育和發展。從而引導體育社會組織探索創新性服務，不斷提升服務的質量和水平，贏得社會公信力。

（3）完善契約制度，規避“負效應”

公共體育服務購買的主體既包括非營利性體育組織，又包括營利性的私人部門。而無論哪種主體在提供服務的同時都可能會出現自身利益最大化的問題，而這是和社會公眾的體育需求相背離的，因此在追求利益的同時如果忽視了供給側的公益性，則會導致“負效應”的局面。因此，要完善嚴格而有力的契約制度，通過合同或者協議的簽訂，用法規的約束力來規范和控制供給側主體的行為，約束供給側主體的“私利性”行為，有效的規避“負效應”局面的出現。