政府采購合同的行政法研究

郭璐 李樹春

摘要：政府采購是為了有效提升政府日常政務活動及所提供的各項公共服務的總體質量，實現采購的規范化、公開化與制度化。政府采購管理的重點在于實現有效的采購合同管理，從而提升總體工作質量。本文從政府采購合同管理的現狀及問題分析入手，探索如何有效強化政府采購合同管理及具體工作，以供參考。

關鍵詞：政府;采購;合同審計;行政合同

引言

我國《政府采購法》第2條規定：“本法所稱采購，是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務的行為。政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。”政府采購的一個最大優勢在于集中采購，通過招投標的方式選擇供貨商，購買質優價廉的標的物品，這是私人采購、單一采購所無法比擬的。

1政府采購合同管理現狀及問題分析

政府采購工作的質量高低在很大程度上取決于政府采購合同的管理質量，而從當前的管理現狀來看，政府采購合同管理雖然較以往有了長足進步，但仍然存在一些典型問題值得我們進一步深入剖析。

1.1合同管理既包含了合同簽訂和合同履行兩個方面，而在所了解到的大多數情況下，合同重確立輕管理的問題比較普遍。通常來說，無論是政府方面還是采購人及委托采購對采購合同的簽訂比較重視，而到了合同履行階段卻著力較輕，甚至許多時候將政府采購合同當做一般性質的商業合同，在合同履行期間也缺乏足夠的監督約束意識，從而容易導致一些糾紛、誤解甚至影響到合同的順利履行。

1.2在合同簽訂過程中，存在一些不規范不嚴謹的地方。例如合同未能按照規定時限進行細節落實與簽訂確認，造成這種問題的原因有幾個方面，第一，對采購結果協商不一致，遲遲無法達成共識。第二，供應商因資質、條件等問題無法有效履行合同條款，難以落實具體細節。第三，供應商在合同簽訂期間對合同內容產生質疑甚至投訴，從而影響合同簽訂。此外，在一些已簽訂確認的合同上，由于受到實際因素影響，使得合同中所包含的采購內容無法落實，我們時常會看到在合同簽署之后，采購方與供應商卻就具體采購的變更等進行額外的商務談判或磋商，其所簽訂的采購文件與采購合同出入較大，影響了政府采購合同管理的嚴肅性與規范性。

1.3在合同履行階段，監督較弱也是一個比較突出的問題。監督力度不足不僅在于缺乏積極的監督約束意識，同時也由于一些不規范的操作而增大了有效監督的難度。例如對合同雙方當事人擅自變更，從而影響了對合同的有效監管。政府采購合同的當事人變更不是不被允許，而是必須在規定范圍內進行合理變更，例如采購方追加部分所需貨物、工程或服務，但比重不得超過原有采購合同的一成。再如，如果采購合同的履行影響到了國家利益或公共利益，合同當事人應進行變更或終止合同。而在現實工作中，接著合理變更的名目隨意進行大幅度超范圍變更的情況也不在少數，同時存在著一些單方面終止合同的行為，這不僅給雙方當事人及合同履行造成嚴重影響，更加影響到政府工作的有序開展，進而無法將合同管理的有效監督履行到實處。

1.4政府采購合同雖然也是一種商業合同，但由于一般性商業合同存在諸多不同，以及在履行過程中所產生的影響也差距較大。所以，政府采購合同的管理必須是專人專管，而并非一般合同管理人員所能夠勝任。但從目前的工作實際來看，具備專門化政府采購合同管理能力的人才相對缺乏，人才培養機制并未完全建立。在人才隊伍得不到充分保障的情況下，想要實現積極有效且科學的合同管理與監督，仍然是一件比較困難的事情。

2、政府采購合同的行政法分析

政府采購是隨著國家的出現而產生的，但現代意義上的政府采購制度是市場經濟的必然產物。在市場經濟條件下，政府采購實際上就是財政支出方式的市場化，即政府通過市場化的運作方式完成政府的各項采購任務，以滿足其需求。現代政府采購活動基本上是通過合同形式實現的，政府采購合同的行政性主要表現在以下幾個方面：

2.1政府采購合同的當事人必有一方是行政主體根據我國《政府采購法》第14條規定，政府采購當事人是指在政府采購活動中享有權利和承擔義務的各類主體，包括采購人、供應商和采購代理機構等。

2.1.1采購人和供應商

我國《政府采購法》第15條規定：“采購人是指依法進行政府采購的國家機關、事業單位、團體組織。”政府采購一般都是與政府正常運作及社會公益有關，因此，可以認為政府是政府采購活動最主要的實體。《聯合國采購示范法》第2條規定：“采購實體包括一國從事采購的任何政府部門、機構、機關或其他單位及其下屬機構”《WTO政府采購協議》的適用對象是“一國政府部門機構（包括中央和地方政府）和他們的代理機構”。由此可見，政府采購的實體一般是政府，即采購人主要是行政機關。

我國《政府采購法》第21條規定：“供應商是指向采購人提供貨物、工程或者服務的法人、其他組織或者自然人。”該法第22條對供應商的資格作了嚴格的限制。

2.1.2采購代理機構

我國《政府采購法》第16條第1款規定：“集中采購機構為采購代理機構。設區的市、自治州以上人民政府根據本級政府采購項目集中采購的需要設立集中采購機構。”該條第2款規定：“集中采購機構是非營利事業法人，根據采購人的委托辦理采購事宜。”不言而喻，人民政府是集中采購機構的主管機關，而集中采購機構則是以政府的名義進行采購。由上可知，政府采購合同的當事人必有一方是行政機關，而這正是行政合同的一個顯著特征。

2.2政府采購合同的訂立和履行

2.2.1政府采購合同的內容是由采購主體決定的我國《政府采購法》第45條規定：“國務院政府采購監督管理部門應當會同國務院有關部門，規定政府采購合同必須具備的條款。”根據該法第46條的規定，采購人與中標成交商應按照采購文件所確認的事項簽訂政府采購合同。這表明，從宏觀上看，政府采購合同的內容是由作為采購主體的行政機關決定的，缺乏合同雙方當事人的合意;而從微觀上看，合同內容的確定在很大程度上取決于采購主體所擬定的采購文件和招標文書，其自由協商性質被采購文件所掩沒。

2.2.2政府采購合同的締約自由受到限制政府采購合同常常采用諸如招標、競爭性談判等方式，作為采購主體的行政機關必須依據《政府采購法》和相關行政法規所確定的程序和條件選擇供應商。《政府采購法》對這種選擇權在選擇方式和程序上都進行了嚴格的規制，這與民事合同中締約雙方根據合同的特定目的自主地選擇締約方是有實質差異的，很難將政府采購合同視為“由個人行使有限的立法權”的民事合同，因為供應商對是否締約實質上并沒有自我選擇的可能。

2.2.3政府采購合同的履行作為政府采購合同一方當事人的行政機關，在合同履行過程中，享有根據公共利益和國家利益的需要，單方變更、中止或終止合同的權利;有要求契約方遵循預先規定的條款和相關政策的權利，并可建立一定的機制監督供應商遵守等。

通過以上分析我們可以看出，在政府采購合同的訂立和履行中，不僅自愿原則受到限制，而且行政機關享有行政優益權，這些都是行政合同的特征。

結語

總之，政府采購合同雖然在外觀形態上具備一般民事合同的特征，但政府采購主體的特定性、政府采購的公益性、價值的政策性以及行政主體享有的行政優益權，都表明政府采購的行政性。

參考文獻：

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