鄉村振興的法治保障研究

高鑫 燕蕊樺 程悅 楊爽 馬攀

摘 要：鄉村振興戰略是以習近平同志為核心的黨中央，站在歷史的高度，對我國農村建設工作所作出的一項重大決策，形成了習近平新時代“三農”戰略思想，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。我國長期處于城鄉二元制的結構，城市和農村發展不平衡，對我國全面建成小康社會是一大阻礙，因此應當優先發展農村，優先解決“三農”問題，有針對性的實施鄉村振興戰略。同時，要保障鄉村振興戰略的實施，法治必不可少，法治鄉村的建設是鄉村振興的題中應有之意，也是全面推進依法治國的內在要求。如何推動法治在鄉村的建設和發展，為鄉村振興戰略的實施保駕護航，是一重大課題。

關鍵詞：三農問題;鄉村振興，法治保障; 重大意義

一、鄉村振興中法治保障的重大意義

習近平新時代“三農”戰略思想是習近平新時代中國特色社會主義思想不可或缺的構成要素，對新時期做好我國“三農”工作具有重要引領作用。習近平總書記高度重視“三農”工作，黨的十八大以來，對做好“三農”工作提出了一系列新理念新思想新戰略，科學回答了新時代“三農”工作的重大理論和實踐問題，形成了習近平新時代中國特色社會主義“三農”思想。這是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是指導我國農業農村發展取得歷史性成就、發生歷史性變革的科學理論，也是實施鄉村振興戰略、做好新時代“三農”工作的行動指南。

鄉村振興的戰略意義不言而喻，從法律體系的角度推進鄉村振興的政策實施，為其提供制度保障，從某種程度上講，研究鄉村振興戰略的法律保障體系是非常有必要的，鄉村振興戰略的十項部署涉及經濟、生態、文化、民生、扶貧、制度、人才、融資等諸多方面，無一不和法治有著密切關系。在目前農村法律意識普遍淡薄的現狀下，加強法治宣傳，加大農村普法力度，提高農民法治素養，引導廣大農民增強尊法學法守法用法意識，是一項比較長期而艱巨的任務，也是不斷推進建設法治鄉村工作的根本途徑，也是實施鄉村振興戰略的強大助力。

二、鄉村振興戰略與法治保障的關系

鄉村振興戰略與法治保障是辯證統一的、相輔相成的。鄉村振興戰略是促進法治進步與發展的動力和措施，法治是實現鄉村振興戰略的穩定基礎;鄉村振興戰略是農村發展和解決新時代社會主要矛盾的重要抓手，法治環境的營造是確保這一重要戰略順利實施的可靠保障，也是鄉村振興的前提條件。

“法治鄉村”是鄉村振興戰略的內在要求。鄉村振興戰略是新時代“三農”工作的總抓手，是鄉村全面改革和振興的總部署。另一方面，“法治鄉村”也為鄉村振興戰略提供了法治保障。法治是現代國家治國理政的基本方式，鄉村振興的戰略部署必須在包括法治鄉村在內的法治整體框架內來運行，才能保證農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展。要想實現鄉村全面振興，必須充分重視法治鄉村的制度建設和規則保障作用。

三、鄉村振興法治保障的存在的問題

我國是農業大國，鄉村興則國家興，鄉村衰則國家衰。然而，在全面依法治國的大背景下，我國部分鄉村地區農民法治意識淡薄，鄉村治理仍停留于傳統的人治治理模式，依法治村之治理能力亟需提高。總體來說，我國在法治保障鄉村振興戰略有效實施方面，主要存在以下問題：

（一）我國部分鄉村地區，農民對依法治村的意識不強

我國的城鄉發展呈二元結構模式，因此，相對于城市來說，我國農村地區群眾因長期生活于相對比較封閉的社會環境當中，文化水平相對偏低，法治意識淡薄，對法律知之甚少。同時，因農村地區社會群體相對比較固定，人口流動性不強，因此，在長期的生活當中，農民群眾已經形成了適用于本村莊乃至本地區特有的行為規范，因此，當期在合法權益遭受侵犯時，其主要的維權途徑不是訴諸于法律。農民法律意識不強主要體現在以下幾個方面：

一是對法律認識不足，很多農民認為法律只規定殺人放火的刑事犯罪，而對于農民生產、生活、政治權利等方面的法律知之甚少;

二是參與政治的意識不強，沒有正當行使自身的選舉權和被選舉權，忽視自身政治權利。

（二）受封建迷信思想的影響，法律在鄉村地區的權威性不強

由于教育資源的不均衡分配，我國大多數農村地區的農民群眾對社會的認知水平有限，對出現的超出自己認知范圍的現象，往往認為是“天意”所為，這為鄉村地區迷信活動的盛行提供了便利，封建迷信思想的存在，為科學的法律思想的傳播產生了一定程度的障礙。

（三）缺少專門的服務于農村的法律工作隊伍

用法治為鄉村振興保駕護航的首要前提是法律人才的引進。自改革開放以來，城市地區一直是我國投資發展的重點地區，因此，受長期存在的“城市中心發展”思路的影響，我國的城鄉發展水平呈現出嚴重不平衡的狀態，鄉村地區法治人才隊伍嚴重匱乏，這嚴重阻礙了鄉村地區法治建設步伐的推進。

（四）現有法律針對性不強，鄉村法治建設體系不健全

2011年3月10日上午，時任全國人大常務委員會委員長吳邦國在十一屆全國人大四次會議第二次全體會議上宣布，中國特色社會主義法律體系已經形成。但我國鄉村地區的法律體系仍然存在欠缺，主要表現在以下幾個方面：

第一，缺乏相應的法律制度，有些領域甚至存在立法上的空白，目前大多數的法律，主要是與城市發展息息相關，致力于推進城市的建設，而涉及鄉村建設的法律相對較少，專門致力于鄉村振興的法律尚未制定出來;

第二，立法層次相對較低，不少仍停留在行政法規、地方法規和部門規章的層次上，缺乏法律效力;

第三，法律法規具有滯后性，沒有適時修改，不能適應鄉村振興戰略實施過程中我國新農村建設和發展的客觀需要。

（五）村民自治制度在實踐中依舊存在缺陷和不足

農村法治建設的重要載體是村民自治組織，其在農村法治建設中起著不可替代的作用。《村民委員會組織法》為農村實行民主管理、民主決策、依法治村提供了法律保障，使我國農村政治民主程序從制度上得到了根本性改變，取得了一定成功。但從在實踐過程中，這種制度依舊存在著以下問題：

1.村民自治組織成員不斷減少，組織后備力量不足

隨著土地收益的減少以及市場經濟的刺激和帶動，我國大多數農村貧困地區中具有一定文化素質和技能、懂得經營而頭腦又相對靈活的中青年農民、農民黨員開始逃離土地和農村，紛紛進城務工、經商或另謀出路，留守在家的大多數為老、弱、病、殘等弱勢群體，村民自治組織后備嚴重隊伍缺乏。

2.村民自治組織繼續完善存在文化困境，可采用和借鑒的優質傳統文化資源匱乏

馬克思曾經指出：人們自己創造自己的歷史，但其并非隨心所欲地創造，亦非在他們自己選定的歷史條件下創造，而是在直接碰到的、既定的、從過去承繼下來的條件下創造。村民自治組織亦產生于中國特定歷史條件下之實踐創造活動，優秀傳統文化作為這種特定歷史條件的一個重要方面，它是進一步增強村民自治組織自身發展活力和吸引力的現實基礎。然而，伴隨著現代化的持續推進和鄉村社會的持續衰落，一些優質的傳統文化資源正在逐漸消失，社會倫理秩序在不斷瓦解，而新的令人信服的文化價值體系又無法被快速提供和生成，因此導致許多人人生觀、價值觀扭曲，信仰迷失，理想缺失。在此種文化結構和社會背景下，農村基層組織在建設和發展過程中可采用和借鑒的優質傳統文化資源越來越少，其自身活力難以彰顯，對廣大農村群眾的吸引力亦難以有效提升。

四、存在問題的原因

在鄉村產生法治保障問題的原因主要有以下幾方面：一是思想層面，鄉村道德建設有待加強，德治影響廣泛，法治思想薄弱;二是法治氛圍層面，法治文化氛圍不濃，創新不夠;三是人才儲備不足;四是物質基礎不足，農村經濟基礎匱乏。上述導致鄉村法治保障的原因具體如下：

（一）思想層面：農民對依法治村的意識不強的原因

1.農村思想基礎匱乏

農村自古以來就以農耕生活為主，村民思想固化，傳統而保守，這是長久以來的農耕文明造就的思想藩籬。在這樣的思想環境下，實施“法治”、“德治”、“人治”，三治合一的鄉村振興戰略著實較為困難。此外，農村相比城市，社會經濟落后，很多地方解決“扶貧”這個問題就已經捉襟見肘，對于“三治合一”的鄉村振興建設更是紙上談兵。加之農村文化相對封閉，在國家體制內話語權的相對薄弱，城鄉二元體制未根本消除等歷史和現實原因，法治鄉村建設在整個法治建設和改革過程中相對滯后。

2.農民法治意識薄弱

由于封建農耕文明導致的農民豐衣足食，自給自足的思想，多數農民法治思想得不到啟蒙，想關部門普法意識不強，多數地區的群眾法律信仰缺失，守法意識淡薄，因此，實行法治保障的步伐步履維艱。

（二）法治層面：法律在鄉村地區的權威性不強的原因

1.法治文化氛圍不濃、創新不夠

在農村建設中，法律的權威性沒有完全樹立。個別鄉村的迷信活動多，文化活動少。對傳統理念接受較快，但對于書刊、報紙接觸較少，對于圖書館、報亭等公共文化設施的積極性有待加強。另外，隨著社會發展，物價上升，多數農村青壯年選擇外出務工，空巢老人和留守兒童問題愈演愈烈，致使農村群眾精神世界貧乏，對新事物追求度下降，私有觀念強烈，法治思維在老人和兒童之間難以蔚然成風，更使法律權威性難以樹立。

2.現有法律針對性不強，鄉村法治建設體系不健全

鄉村法治的建設進程將取決于農業經濟市場化的發展狀況，在鄉村法治化進程中，我們熱衷于引介和移植西方法治理論， 卻忽視了鄉土中國里“農業、農村、農民”的現實處境。因此，農村在法治建設層面依然有重要問題亟待解決，即法律規范不能完全結合農村實際，法治思維不能更好貼合農村現狀，真正運用法律手段維護自身權益的糾紛解決方式少之又少。

（三）人才儲備層面：缺少專門的服務于農村的法律工作隊伍的原因

1.法治建設隊伍素質不高，人才不足

農村法治建設隊伍幾乎都是當地群眾組成，而當地群眾具有很強的實用理性，他們善于靈活地運用各種可以利用的資源去追求他們的目標。而不一定是追求訴訟法治渠道。針對農村進行的法治建設，人才匱乏的解決方式主要有二：一是引進外來人才，二是培養本地人才。但是，基于農村匱乏的物質基礎，凋敝的法律資源，多數人才難以接受艱苦的環境和簡陋的設施，以及愚昧的鄉民，他們不愿來到農村建設法治事業;其次，由于農村青壯年選擇進城務工，空巢老人和留守兒童使農村人才出現兩極分化，培養本地人才的道路也被阻礙。

2.法治隊伍缺乏專業培訓

對于農村法治隊伍來說，路途遙遠，交通不便，與城鎮交流較少，從而導致他們缺乏相關司法培訓，久而久之，司法隊伍總體素質就得不到提升，人才難以培養和存續，最終成為鄉村法治建設的桎梏。

（四）物質基礎層面：缺少專項法治財政撥款，經濟基礎落后

2012年我國人均GDP就已達6100美元，從國際經驗來看， 人均純收入1000-4000 美元之間的發展階段，正是一個社會邁向更加多元、分化和沖突凸顯的 “不穩定期”。一方面，我國農業經濟在一定時期內得到了快速發展，但是，相對城鎮來說，農村經濟體制改革并沒有從根本上解決包括農業資源權利歸屬的合理化、農產品流通的市場化、農業收入分配的公平化、國家宏觀調控的法定化等在內的農業經濟市場化發展的實質性問題，農村經濟基礎依然較為落后，因此導致鄉村振興在實施過程中面臨物質困境。另一方面，國家對于這方面的財政支持力度不大，鄉村振興建設中，法治建設是不可或缺的一環，但由于沒有堅實的物質基礎，導致制度不健全，體系不完善，甚至法治隊伍難以建設。基層群眾在糾紛發生時，由于沒有充足的資金來繳納相關訴訟費用，從而選擇私下了結。只有加大鄉村振興法治保障的財政支持，促進司法隊伍建設，才能推動鄉村振興的法治保障。

四、對策建議

（一）結合鄉村特色探索法治建設

我國城鄉差異巨大，在鄉村振興戰略中應當充分考慮鄉村實際情況。深入鄉村調研，對農村建設、農業發展、農民權益進行了解和分析，針對具體矛盾逐一建立法治保障。在中國特色社會主義的法治體系下，充分考慮鄉土人情，健全鄉村法治保障體系。轉變傳統的法治模式，從鄉村治理中發現鄉村法治的薄弱環節：鄉村德治觀念深中、法律人才流失、法治文化氛圍缺乏、物質支持不足等問題。我國農村情況復雜，不同的鄉村主要矛盾也會有所差異，在處理問題時不能一刀切或者照搬城鎮經驗，法治建設也是如此，在人情社會中解決糾紛更需要靈活運用法律，傳遞法治精神。

（二）加強鄉村普法宣傳

我國鄉村地區往往以德治為傳統，法治觀念比較淡薄，想要構建鄉村法治體系最根本的就是樹立法治思維，實現村民觀念上的轉變，知法懂法用法。在鄉村應全方位地開展法治宣傳，鄉鎮干部帶頭學法，提高基層干部法治素養;加大宣傳投入，組織村民積極參加普法活動;加強青少年的法治教育，培育法治思維;采取多樣的宣傳方式，吸引全民的學法興趣;突出鄉村法治的特色內容，貼近村民實際需求;依法化解村民矛盾，樹立內心的法律信仰。通過普法宣傳增強村民的法治意識，自覺依法維權，營造良好的法治氛圍。

（三）完善鄉村立法

根據鄉村的實際需求和現有的法律體系，完善鄉村基本立法。理清與鄉村有關的法律法規，填補法律漏洞、協調法律矛盾。以法律作好鄉村振興的制度保障，立法要注重鄉村特質，適應農村經濟發展，保障農民生活、生產的權益。結合深化農村改革的同時也不能脫離城鄉結合的大方向，創新專門性的涉農法律，保障土地、勞動力、生產資料等因素的可持續發展。在保證鄉村特色的同時與民事、刑事、行政法規協調一致，多角度完善鄉村振興的立法保障。

（四） 提高鄉村行政執法能力

完備的立法體系只是提供了法治建設的制度保障，如何有效發揮法律的規范作用，行政執法具有至關重要的影響。村干部應當樹立的法治意識，依法處理村內事物，提高行政執法能力。首先應引進專業法律人員加入鄉村干部隊伍，執法人員帶頭學法普法。其次合理劃分各部門職責，避免執法矛盾或執法漏洞。最后依法監督鄉村機關的執法水平，保證執法的公正、公開。

（五）公正鄉村司法

我國鄉村地區尤其是西部偏遠地區經濟落后，與城鎮差別懸殊，在機構設置方面也有所欠缺，仍需健全目前的司法機制。司法作為維護正義的最后一道防線，在鄉村振興中應當發揮積極作用，調解村民糾紛，公正案件裁決，梳理法律權威。首要的應當是提高鄉村司法人員的專業水平，完善鄉村司法機構設置，在法治文化薄弱的鄉村更需要公正的司法實踐來規范嚴格社會法律關系，以司法手段改善鄉村法治環境，提升司法質量和效率，增強村民法治信心。最終實現以鄉村特色的普法、立法、執法、司法體系為動力的法治保障推動鄉村振興戰略的時代進步。

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作者簡介：

高鑫，男，四川成都人，四川省社會科學院法學研究所碩士研究生，研究方向：民商法、司法制度.

*課題項目：本文受四川省社會科學院學術新苗課題項目全額資助，是“鄉村振興的法治保障研究”的課題研究成果，課題組成員：高鑫、燕蕊樺、程悅、楊爽、馬攀