地方國有資本運營公司法律問題研究

摘 要：本文分別從宏觀構建和微觀治理方面對地方國有資本運營的主體作出探討，首先分析了目前地方政府構建國有資本經營公司時存在的問題，建議分類、分層次設立獨立運營的地方國有資本運營公司，并構建以董事會為中心的公司治理結構，合理處理董事會、黨委會、經理層之間的關系。

關鍵詞：地方國有資本運營公司;宏觀構建;微觀治理

深圳很長時間內都是國有資產管理體制改革的“領頭羊”。十六大之后，在現行體制下，各地以“三層次”運營模式為主，積極探索國有資產經營公司的設置和職能發揮，深圳、上海、北京、重慶在這方面更為突出。

一、地方國有資本運營公司探索中存在的問題

1. 國有資本運營體系構建不完善

國資委作為出資人代表，在“三層次”運營方式中，國有資產經營公司和國資委的關系以及國有資產經營公司與其出資企業之間的關系并沒有理順，存在體制上的缺陷。國資委作為企業國有資產的出資人機構，實行管資產、管人和管事的三結合。雖然國資委在履職方面不斷改善，地方出現的行政化傾向表明，國資委習慣于行政化地對國有資產經營公司進行管理，本應以股權形式行使權利的設計目標落空，國資委與國有資產經營公司演變為行政控制關系。偏重于保值增值的目標和缺乏對國資委監管的立法，放松了國資委對國有資產經營公司的評價與約束。國有資產經營公司與所屬企業也存在“政企不分”現象。用人上，國資委要么無權選擇董事長等高級管理人員，要么違反《公司法》代替董事會選擇公司經理層，甚至將監管范圍深入到第二、第三層次的出資企業的人事任免，致使國有資產經營公司成了一個新的行政機構。 企業“內部人控制”現象也沒有得以消除。而且，由國資委主導組建國有資本運營公司又增加了一個代理層級，拉長了從最初委托人到最終代理人之間的距離，在增加監督成本的同時也降低了經營決策的效率。

2. 地方國有資本運營公司自身構建問題

很多地方國有資本運營公司的行為習慣帶著很強的政府色彩。相當多市級國有投資公司被政府列入市級部門序列;加之公司本身確實代行部分原政府職能，就更導致了在現實運營過程中的“越位”與“缺位”。同時，定位問題導致其普遍缺乏企業戰略發展意識，加之當前的地方國有投資公司偏重投資建設項目的現狀，更導致了重當前輕長遠的思想，短期行為非常突出。目前，國有資本經營預算制度在中央還只是處于起步階段，地方國有資本經營預算除少數省市較為健全外很多地方還沒實行，這就導致國有資產經營公司大多聽命于政府指令，資本投向和收益分配以及對經營者的考核缺乏依據。

二、地方國有資本運營公司宏觀構建

1.重構原則

（1）堅持政企分開

在國家和政府都不宜直接運營國有資本時必須設計出獨立的運營體系，國有資本運營公司應該與政府職能分離，本著簡化與明晰各個部門角色與功能的原則進行改革。 國有資本運營公司應與政府機構脫離，實行規范的市場化、企業化經營。

（2）分類設立國有資本運營公司

按照經營性國有資產所處領域，國有資本運營公司分兩大類：對于競爭性領域的國有資本運營公司，應當以經濟功能為其主要任務，保值增值是其首要目的;而對于非競爭性領域的國有本運經營公司，則應以社會功能為根本追求。相應地，國有資本運營公司可根據所經營資產和所投資企業的特點分兩種類型：對于競爭性領域的國有資本運營公司宜組成資產管理型公司，主要資產是其持股公司的股份，主要業務是對其持股公司進行資本產權或股權管理，是股權管理型或財務控制型控股公司;對于非競爭性領域的國有資本運營公司宜組建戰略管理型公司，公司對其持股公司不僅進行財務控制，而且進行戰略控制，是戰略控制型控股公司。

2. 改造企業集團

這種方式利于減少國有資本運營的委托層級，減少行政干預;可以打破地區部門界限，通過兼并、資產重組等方式優化資源配置，實現企業間優勢互補;=利用企業集團雄厚的資本實力和技術、人才優勢，實現規模效應。 當然，它也存在一定的局限性。

三、 地方國有資本運營公司微觀治理

1.地方國有資本運營公司董事會模式構建與選擇

（1）國外董事會建設的經驗

目前，在區分政府公共行政職能與資本運營職能的基礎上，依據本國公司立法或國企立法，以 OECD 法人治理結構為標準，發達國家國有資本運營公司董事會制度都較為規范和先進。

（2）董事會模式與職能定位

國外董事會主要存在以英美法系為主的單層董事會模式和以大陸法系為主的雙層董事會模式。在單層模式下，董事會受股東會委托，代表股東履行出資人職責，是企業組織內的核心決策機構。雙層模式下，監事會是決策機構，董事會負責執行監事會的決策，負責對企業進行經營管理。兩種模式都構筑了從國有資產所有人到經營管理者之間完整的委托代理鏈條，實現了所有權、決策權、監督權、經營管理權的有效配置。

2.地方國有資本運營公司董事會制度完善

（1）政府和國資委地位的重新界定

所有董事都經過特別遴選。擬任董事經過嚴格遴選程序后，由董事會報告股東大會，在獲得總統批準后方可確定。新加坡憲法規定，執行董事、總裁必須經總統批準確定。這種特別的遴選制度，保證了董事和執行董事、總裁的高水準、權威性。

（2）經營管理層分離

在良好公司治理結構模式下，董事會不負責公司的具體經營，而是將權利下放經理等經營管理層。董事會對管理層的授權清楚，管理層在授權范圍內充分行使日常經營管理職責。另外，董事會還需要觀察評價管理層的能力和績效。

（3）董事的激勵和約束機制

董事激勵機制的設計是董事會制度建設的關鍵環節之一。內部監督除嚴明的權責體系外，董事會設審計委員會領導內部審計，監控公司及部門人員行為。審計調查是獨立的，調查報告向董事長報告。

（4）董事會內部機構的設置

國有資本運營公司的董事會也必須設立必要的專門委員會。目前，國有獨資公司、國有控股公司的專門委員會主要有審計委員會、薪酬和考核委員會、提名委員會、戰略委員會。審計委員會是公司最早設立的董事會專門委員會之一，也是政府實現有效公司治理的主要手段。 委員會董事長和總經理由一人兼任曾在國有企業中長期存在。董事長與經理一般不能兼任。《企業國有資產法》第25條對此作出了原則性的禁止規定，只待實踐中的操作。

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作者簡介：

秦國偉（1994-），女，漢族，山西省太原市人，研究生在讀，山西財經大學.

科研項目：本文系山西省高校人文社會科學重點研究基地項目“萬里茶路與晉商文化產業研究”（項目號2015321）的階段性成果。