困局與破解：民宿業監管模式思考

摘 要：在昌吉州民宿產業調研基礎上，對其發展現狀和主要原因進行分析。尤其是對民宿管理者和經營者最為關心的監管模式和合法性問題進行了思考，提出通過出臺法規政策解決民宿合法性問題和進行松綁式管理等建議。

關鍵詞：民宿業；監管

在國家實施鄉村振興戰略、旅游產品供給側結構性改革和生活性服務業改革等政策紅利的合力驅動下，在居民消費升級和資本涌入的情勢下，民宿產業呈現井噴態勢，自2015年起連續三年保持60%以上的增長率。 新疆民宿業正蓄勢待發，昌吉、吐魯番、烏魯木齊、阿勒泰的一些民宿聚落顯示出一定的知名度。總體來說，作為一種新業態，新疆的民宿產業處于初級和粗放發展狀態，產業的組織化程度較低。各地正在嘗試規范并鼓勵轄區內民宿業發展。現以對昌吉州兩市五縣的調研為例，以小見大，提出對民宿監管模式的思考。

一、民宿業發展現狀

昌吉州民宿產業的內部發展困境與外部指導、管理和服務薄弱問題制約著民宿經濟發展。

（一）民宿產業處于初級階段，民宿經營分散，體量小

昌吉州民宿產業處于初創和孕育階段，全州有十個村開展了民宿建設，個別民宿聚落已顯示品牌效應，一些精品民宿正在成型，其余民宿經營者屬自發的、零散式經營，傳統家庭式經營是民宿業常見的形態。民宿業內部之間缺乏必要的聯絡交流，全州只有木壘西吉爾鎮成立了一家民宿協會，會員26戶。

（二）民宿處于“灰色”經營狀態

昌吉州民宿均以“試營業”非正常狀態運營，或者在“農家樂”等證照下經營。多數省市套用旅館和酒店的管理標準管理民宿。而民宿作為一種小規模的、非標準的、個性化的旅游產品，在房屋建筑的產權、使用權，房屋建筑安全性，以及規劃、衛生、環保等方面的要求與酒店、旅館業相比有著相當大的特殊性，其社會功能、經營服務與產品組合等更加多元。

（三）民宿所在區域規劃體系不完善，市場融合程度低

部分民宿是依托美麗鄉村建設整村推進開展建設的，雖有較為充足的資金支持，但統一籌劃、統一建設使其個性化色彩明顯降低。個別民宿的風格設計、裝飾裝修缺乏專業設計。

（四）基礎設施配套困難，服務設施簡單，服務功能不強

多數民宿坐落于農村或者是較偏遠的旅游景區，基礎設施配備不完善。在硬件方面，多是普通農家樂的餐飲條件和廁衛條件，與以中產階級和“90后”為游客主體的民宿旅游需求有一定的差距。

（五）民宿經營者的整體素質不高且創新意識薄弱

少數經營者有創新思路，有較為成熟的市場運作經驗，但是大部分民宿經營者和服務者是村民，受自身文化素養和眼界的局限，未能深入了解民宿的內涵和特點，在游客招待、產品經營設計、營銷推廣方面有明顯不足，至于與游客進行深入交流，介紹和推廣自然人文歷史等更是困難。這樣的民宿產品形態上往往會呈現同質化，只是缺乏特色、缺乏情懷的簡單住宿。

二、造成以上現象的主要原因

民宿成功的關鍵在于其蘊含和傳達的人文精神。民宿主人通過高附加值的服務，為消費者提供一份難得而獨特的在地文化體驗和生活方式分享。實踐中，民宿經營者、行業管理者對于民宿的認知普遍模糊。

（一）對民宿業態認識定位不準確

新疆民宿主要依托鄉村旅游發展而來。多數經營者將民宿作為鄉村旅游尤其是農家樂住宿的延伸服務，認為民宿是為游客提供以住宿、餐飲為主的服務，在經營、管理、服務上與農家樂或旅館業無異。部分政府機關為了管理和穩控的需要更是按照酒店、旅館業的高標準看待民宿業，在培訓中未顧及民宿業的特點。

（二）民宿業法律上的真空

2013年10月1日起施行的《中華人民共和國旅游法》肯定了民宿這一新生事物，初步破解了“民宿游走在法律邊緣”的困局。但經營民宿的范圍和條件等內容仍未明確。目前，民宿發展和監管各地不一致，經營民宿需要辦理證件的種類和流程各地也不一樣。礙于缺乏法律和政策的指導，昌吉民宿的發展很大程度上還是依賴各縣市政府的政策，制約著民宿的發展。

三、對策建議

成長于市場需求下的民宿行業發展，正在倒逼地方政府加快民宿管理的規范與引導。

（一）出臺相關法規政策，解決民宿合法化問題

國內多個縣市已經制定了民宿的管理辦法，有的采取政府審批模式，有的借用房屋租賃相關規定，有的作為特種行業管理。廈門市對民宿進行了屬地管理，在準入方面由街道辦事處或鄉鎮政府作為民宿的審批機構和辦理結構。江蘇、浙江的一些縣和試點地區對民宿管理采取備案登記的松綁做法。深圳大鵬新區民宿管理辦法采用社區自治模式，由股份合作公司、居民委員會決定是否同意進行民宿經營，根據責任協議促進民宿安全經營、決定民宿的退出。建議對民宿采取備案制管理，在跟蹤總結民宿發展較為成熟的地區試點經驗的基礎上，針對昌吉民宿業的現實情況，本著安全、健康、合法的管理原則，在市場準入、衛生、消防治安方面建立切實可行的制度。

（二）對民宿行業進行松綁式管理和鼓勵措施，解決民宿怎么管的機制性問題

從國內外經驗看，放寬對“民宿”的政策管制、降低市場準入標準，有利鄉村旅游的升級發展。強制按照酒店、旅館業標準對民宿進行管控，既不客觀，也不科學，還會導致多數民宿的生存空間受到不合理的擠壓，這從近年出臺的嚴格管理辦法在執行中受到的“冷遇”就可得知。

如在民宿的消防許可方面，我國絕大多數地區的民宿經營者能獲得工商局頒發的營業執照，但是無法獲得消防的消防許可證。2017年3月，住建部、公安部和國家旅游局聯合頒發了《農家樂（民宿）建筑防火導則》。相對于以前的無法可依或按城市酒店的消防條件獲取行政放可已是一大進步，但對多數民宿來說，這個規定仍然條件很高。建筑類型多樣是民宿的特征。不同的建筑類型的耐火等級和安全疏散條件不一。部分省市的地方政府已根據地方建筑的特色，另行做出了具有針對性的消防要求。

民宿管理需要尊重行業與地域特性，又要寬容對待新生業態。昌吉民宿相關規范性文件中應當對民宿概念內涵、開辦條件、備案制、經營要求、管理機制、等級評定和政策扶持等方面進行明確規定，以區別于傳統意義上的城市酒店、旅館，尤其要對民宿的特殊情況進行因的制宜的安排，留足政策彈性空間。

（三）盡快制訂地方標準，解決民宿靠什么管問題

處于初級發展階段的民宿產業急需要制定地方標準。標準化是民宿產業發展初級階段的重要工作，也是品質升級和個性化改造的基礎。該標準不僅是參考民宿發展成熟區域的標準評級，而是根據昌吉民宿發展的階段和特點來制定，通過針對基本設施、安全管理、服務管理、衛生環保和民宿文化等標準的規范執行，可幫助民宿主進一步提升民宿經營管理水平，增強競爭力，從而獲得市場信任和回報。

（四）充分發揮政府統籌管理、行業自律管理和村委會、社區監督管理三大職能，解決民宿誰來管問題

政府需對民宿業提供公共服務，加強事中事后監管。在進行民宿規劃時，要結合生態文明建設、新農村建設等，提升民宿經濟的外部環境；尤其是加強民宿所在區域的人文環境建設，保護歷史文化和古建筑，挖掘民俗文化，尋找展示“鄉愁”的載體，并提升當地居民的人文素養；推進民宿規范提升，提供民宿從業人員業務技能和服務素養培訓服務，將民宿營銷統一納入旅游營銷體系，并通過創建民宿網站、民宿微信公眾號等新媒體開展宣傳推廣；鼓勵分散的單體客棧轉變為規模化的客棧連鎖集團，發揮品牌效應。

鼓勵成立行業協會，使其在上傳下達、制訂行業自律規則，進行民宿市場宣傳營銷及保護民宿經營者和消費者的合法權益方面發揮積極的作用。同時注重發揮直接相關的社會力量，特別是發揮民宿所在鄉村或社區自治作用，對民宿行業進行有效的日常監督與管理。

參考文獻：

[1]. 《2016-2017年度客棧民宿行業發展與經營報告》.

作者簡介：

郭蓓，出生年月：1971.11，性別：女，民族：漢，籍貫（精確到市）：河北張家口市，當前職稱：研究員，學歷：大學，研究方向：法理.