淺析基層煙草專賣零售許可執(zhí)法公示規(guī)范化建設(shè)

摘 要：隨著行政執(zhí)法公示制度在煙草專賣執(zhí)法領(lǐng)域的全面推行，如何規(guī)范公示行為，落實(shí)公開責(zé)任，成為當(dāng)務(wù)之急。本文結(jié)合當(dāng)前煙草專賣行政許可公示制度，分析了基層煙草專賣零售許可執(zhí)法公示存在的問題，對如何更好地規(guī)范零售許可公示行為，提出了相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：零售許可；執(zhí)法公示； 規(guī)范

隨著行政執(zhí)法公示在煙草專賣領(lǐng)域的全面推行，在實(shí)施煙草專賣零售許可過程中，如何規(guī)范公開行為，既能保障相對人的法定權(quán)益，又能防范潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)，成為當(dāng)前必須直面思考的問題。

一、現(xiàn)行煙草專賣零售許可公示制度設(shè)計(jì)簡介

1、事前公開。《煙草專賣許可證管理辦法》規(guī)定，在辦理煙草專賣許可證的場所公示相關(guān)內(nèi)容，具體包括：許可事項(xiàng)名稱、依據(jù)；申請條件，申請人需要提交的全部材料目錄；申請的方式、途徑；受理機(jī)構(gòu)、審批機(jī)關(guān)、審批程序、辦理時(shí)限；辦理場所準(zhǔn)確地址、聯(lián)系方式等。

2、事中公開。我國現(xiàn)行的行政許可法、煙草專賣法律法規(guī)以及國煙法[2019]89號文件等，對煙草專賣零售許可事中公開的方式、步驟、時(shí)間等程序性事項(xiàng)和公開的內(nèi)容、對象等實(shí)體性事項(xiàng)，以及違反公開性規(guī)則后的懲戒法則、救濟(jì)法則，都較為全面地做出了明確規(guī)定。

3、事后公開。《行政許可法》明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的公開義務(wù)和公眾的查閱權(quán)利。《煙草專賣許可證管理辦法實(shí)施細(xì)則（試行）》對依申請辦理許可證的行政許可決定和依職權(quán)辦理許可證的處理情況應(yīng)當(dāng)公開的內(nèi)容和時(shí)間做出了明確規(guī)定。國煙法[2019]89號文件又做了進(jìn)一步擴(kuò)大。

二、基層煙草專賣零售行可公示存在的問題

1、事前公開精確性亟待提高。一方面，事前公開的九項(xiàng)內(nèi)容，在一些關(guān)鍵術(shù)語的表述上顯得較為專業(yè)。另一方面，一些公示內(nèi)容在關(guān)鍵環(huán)節(jié)的設(shè)計(jì)上顯得不夠細(xì)致，規(guī)定的較為籠統(tǒng)，對社會公眾和具體相對人來說無法知曉，對基層縣級局來說難以掌握。比如，申請條件中的“與住所相獨(dú)立的固定經(jīng)營場所”，在實(shí)踐中很容易產(chǎn)生理解上的偏差，容易造成一個(gè)地方一個(gè)樣。

2、事中公開法律風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重。具體表現(xiàn)在：一是存有潛在法律風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)。一方面由于法律規(guī)定本身存在的缺陷，對基層縣級局來講很容易造成認(rèn)識誤區(qū)。另一方面由于基層執(zhí)法人員規(guī)則意識不強(qiáng)，“經(jīng)驗(yàn)執(zhí)法”現(xiàn)象嚴(yán)重，執(zhí)法行為不規(guī)范，在一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)，容易引發(fā)法律風(fēng)險(xiǎn)。二是有意規(guī)避公開義務(wù)問題突出。實(shí)踐當(dāng)中，基層嫌麻煩、怕?lián)?zé)的心理嚴(yán)重，執(zhí)法公開表現(xiàn)的慎之又慎，普遍存在有意規(guī)避執(zhí)法公開的嫌疑，特別是在不予許可方面表現(xiàn)的尤為突出，以實(shí)質(zhì)審查代替形式審查的現(xiàn)象嚴(yán)重。三是相對人權(quán)利難保障。與其他執(zhí)法行為相比，煙草專賣零售許可行為較為單純，從受理、審查，到審批決定整個(gè)過程，基本為煙草部門的一方行為，相對人并無實(shí)質(zhì)參與。

3、事后公開可操作性不強(qiáng)。一方面，《行政許可法》對公眾查閱權(quán)規(guī)定的較為籠統(tǒng)。在實(shí)踐當(dāng)中，能否公開，如何公開，多大范圍公開，基本由行政機(jī)關(guān)說了算，行政機(jī)關(guān)往往以涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等為由，而不予公開。另一方面，執(zhí)法公示平臺建設(shè)緩慢，專賣管理系統(tǒng)目前還無法完全與政府相關(guān)執(zhí)法公示平臺進(jìn)行對接，無法適應(yīng)執(zhí)法公示需要。

三、基層煙草專賣零售行可公示規(guī)范化建設(shè)對策

1、完善制度保障，統(tǒng)一公開標(biāo)準(zhǔn)。制定煙草專賣零售許可執(zhí)法公開制度，建立事前、事中、事后公開項(xiàng)目清單、風(fēng)險(xiǎn)清單和責(zé)任清單，完善公眾查閱機(jī)制，形成內(nèi)容全面、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、體系完備、職責(zé)明確的省市縣三級行政執(zhí)法公開責(zé)任體系，為全面推行執(zhí)法公示提供強(qiáng)有力的制度保障。同時(shí)對執(zhí)法公開遇到的實(shí)踐問題，加以總結(jié)研究，以指導(dǎo)基層準(zhǔn)確把握法律內(nèi)涵和操作規(guī)范，規(guī)范零售許可執(zhí)法過程行為和公開行為，有效管控法律風(fēng)險(xiǎn)。

2、加強(qiáng)法治教育，推動公開責(zé)任落實(shí)。轉(zhuǎn)變當(dāng)前重業(yè)務(wù)輕法治的培訓(xùn)教育理念，推進(jìn)法律法規(guī)知識培訓(xùn)教育制度化、常態(tài)化，在提升業(yè)務(wù)技能的同時(shí)，努力把法治精神、法治意識融入到基層執(zhí)法人員的靈魂深處，培育基層法治觀念和法治思維，營造良好的法治氛圍。

3、加強(qiáng)許可流程管控，規(guī)范執(zhí)法程序。煙草專賣零售許可公開的關(guān)鍵即是法定程序的嚴(yán)格執(zhí)行，只要依法執(zhí)行法定程序就能保障相對人的權(quán)利，就能做到執(zhí)法公開。所以，要全面落實(shí)事中公開，必須加強(qiáng)零售許可執(zhí)法程序管控。筆者建議要全面細(xì)致梳理煙草專賣零售許可各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作流程，從受理、審查、核查、審批到發(fā)證，細(xì)化各個(gè)環(huán)節(jié)的每一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，明確各關(guān)鍵點(diǎn)的人崗職責(zé)、執(zhí)行依據(jù)、操作標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范流程，并配套過錯(cuò)追究機(jī)制等相關(guān)管控制度，從而進(jìn)一步規(guī)范基層執(zhí)法行為。

4、改進(jìn)公開監(jiān)督方式，保障執(zhí)法公開效果。在加強(qiáng)上級檢查、監(jiān)督、考核、案卷評查的同時(shí)，可以參照煙草專賣行政處罰的法制監(jiān)督模式，在煙草專賣零售許可過程中，強(qiáng)化基層法規(guī)部門或?qū)Ｂ毞ㄒ?guī)人員的事中審查，提升法制監(jiān)督的實(shí)時(shí)性。在事后審查中，必要時(shí)可依托外聘法律顧問，強(qiáng)化專業(yè)審查。同時(shí)探索建立執(zhí)法公開溶錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，保證不規(guī)范問題能夠及時(shí)得以解決，提升公開效果。

總之，為推動行政執(zhí)法公示制度全面落實(shí)，應(yīng)當(dāng)在制度建設(shè)、理論研究、風(fēng)險(xiǎn)防控和操作實(shí)踐中不斷總結(jié)完善，促進(jìn)基層煙草專賣零售許可行為的規(guī)范實(shí)施。

參考文獻(xiàn)：

[1]《國家煙草專賣局關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》（國煙法[2019]89號）.

[2]鄧中文，聶軍.行政復(fù)議典型案例評析[M].法律出版社，2019.

[3]周佑勇.行政法原論[M].北京大學(xué)出版社，2018.

作者簡介：

劉明旺（1985年2月），男，籍貫：山西省呂梁市石樓縣，職稱和學(xué)歷：碩士研究生學(xué)歷，研究方向或?qū)I(yè)：行政法學(xué)專業(yè).