從行政法角度看中國民間組織發展

崔隆武

摘 要：中國民間組織的蓬勃發展，尤其是在公共領域發揮著越來越大的作用，對行政法的主體理論、行政行為理論以及行政訴訟等都會產生影響。本文試圖從行政法的視角來看待中國民間組織勃興現象，并大膽設想了一條完善我國民間組織發展的法律之路。

關鍵詞：民間組織；行政法；法律規制

改革開放以來，多元經濟主體的出現、政府職能的轉變、和諧社會的建設以及人們歸屬感和互益性的需要，促進了我國民間組織的發展。截止2004年底，經民政部門注冊登記的民間非營利組織為28.3萬個，其中社會團體14.9萬個（包括全國性社團1848個）。據有關方面測算，民間非營利組織每年以15%―20%的速度發展。因而，對民間組織的概念、分類和產生的背景，以及與此相關涉的行政法學的研究范圍、民間組織與政府公共事務管理職能的劃分、政府對民間組織依法適度監管和民間組織的法律規制等問題，逐漸得到學者的關注。

一、中國民間組織發展概況

1、民間組織的概念

我國所說的“民間組織”，國際上有民間組織（英文“Non-governmental Organization”，縮寫為NGO）、非營利組織和第三部門等提法。按照薩拉蒙教授對民間組織的權威性定義解釋，該類組織包含五項核心屬性和兩項輔助屬性。即：（1）組織性。指合法注冊，有成文的章程、制度，有固定的組織形式和人員等；（2）非政府性。指不是政府及其附屬機構，也不隸屬政府或受其支配；（3）非營利性。指不以營利為目的，不進行利潤分配；（4）自治性。指有獨立的決策和行為能力，能夠進行自我管理；（5）志愿性。指成員的參加和資源的集中不是強制性的，而是自愿和志愿性的。

另外兩項輔助屬性是：非政治性――指不是政黨組織，不參加競選等政治活動；非宗教性――指不是宗教組織，不開展傳教、禮拜等宗教活動。

我國官方文件里一般稱之為民間組織。與之類似的概念還有非營利組織、社會團體（簡稱社團，狹義的是指符合《社團登記管理條例》的社會組織，但在中國很多時候它又泛指社會組織，因此在外延上相當于NGO）、第三部門、民間組織、志愿者組織、公民（市民）社會等。目前我國有一部分事業單位（指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織）也被納入這個范疇。

2、民間組織分類

如果從組織結構角度來劃分，我國的民間組織可分為五類：

第一類：社會團體。是在社會文化領域開展各種活動的會員制組織，如各種學會、協會、同學會、促進會、聯合會、志愿者團體等。

第二類：經濟團體。是在經濟領域開展各種活動的會員制組織，如行業協會、商會、工會、各種打工者團體等。

第三類：基金會。是在各個領域里開展各種資助活動或資金運作活動的非會員制組織，如項目型基金會、資助型基金會、聯合勸募組織等。

以上三類構成大陸現行法規體系中“社團法人”的主體，與企業法人、機關法人、事業法人一起，構成《民法通則》所定義的四大法人。

第四類：實體性公共服務機構。如各種民辦的醫院、學校、劇團、養老院、研究所、中心、圖書館、美術館等，即大陸現行法規中的“民辦非企業單位”。

除上述四類依據現行法規獲得合法登記地位的民間組織，在轉型時期的中國，還大量存在一些組織形式，其中包括一部分在工商注冊而實際符合民間組織的5個特征并開展公益活動的組織，以及一部分沒有依法登記注冊但也滿足民間組織其他特征的民間組織。這些組織或稱為“未登記或轉登記團體”。

二、中國民間組織發展存在的問題

目前，我國民間組織的發展與西方社會相比，尚處于起步階段，在處理與政府、市場的相互關系時，其具體運作仍然面臨著極大的困境。

1、過度依賴政府

在我國，有一部分民間組織是由各級黨政機關直接創辦，或者本身就從黨政機構轉變過來，或者由原黨政官員及與黨政關系密切的知名人士所創辦。這些組織不僅主要的資源來源于黨政機關，而且在觀念、組織、職能、活動方式、管理體制等各個方面，都嚴重依賴于政府，甚至作為“二政府”存在。這種狀態使得這些組織的優勢受到嚴重限制。

2、法律法規不健全

民間組織的健康發展，必須在健全的法制軌道上進行。目前，我國關于民間組織的法律、法規主要有《社會團體登記條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《基金會管理辦法》、《公益事業捐贈法》。從現實情況來看，這些法律法規遠遠不能滿足我國民間組織發展的需要，很難適應新形勢的要求。

3、資源明顯不足

一個組織要想發揮作用，離不開組織資源。對于民間組織來說，關鍵的資源在于資金。我國有相當一部分民間組織處在嚴重資金不足的狀態，無法正常開展活動。另外民間組織的民間性，使得民間組織難以掌握和政府相抗衡的資源。同時大多民間組織的服務對象是基層群眾，而基層群眾所能掌握的資源相對較少。

4、專業能力比較欠缺

這里的能力是綜合性的，包括組織的活動能力、管理能力、創新能力、擴張能力和可持續發展的能力。民間組織的專業能力主要是指民間組織動員多種社會資源，實現自己宗旨的能力。我國民間組織能力薄弱的重要原因是人才不足。在許多民間組織中，工作人員幾乎都來自政府機構，其中許多是從一線退下來的離退休人員。而且民間組織沒有或幾乎沒有固定的人才渠道，主要依靠志愿者開展活動。

三、中國民間組織發展的法律對策

民間組織的發展代表了市民社會或者說公民社會的生成與發展，代表了現代社會格局變遷的新動向，為法律制度和法學研究提出了嶄新的非政府組織正在進入公共事務管理的視野，在諸多方面發揮著作用。但要在中國的土壤上實現中國民間組織的蓬勃發展，就必須立足于中國現實，運用法律規制的手段，探索中國民間組織發展之路。

1、加強立法工作，提升立法權威。設立民間組織管理方面的實體法，從立法上給非政府組織的自治性和民間性以法律的保障，逐步打破限制競爭的規定，為其能力的提升創造良好的宏觀環境。

2、轉變政府職能，淡化民間組織的行政色彩。要充分認識到民間組織自身所具有的特殊性質、職能與優勢，使其能夠充分發揮自主性和自治性。盡量減少政府對這類組織的行政干預，讓它們從從向政治與行政職能傾斜逐步過渡到向社會職能傾斜，從主要使用行政化的工作手段轉向主要使用社會化的工作手段，從主要代表國家意志轉向代表國家意志與代表特定階層或群體利益相平衡，進而在其合法性來源上改變單純遵從政治選擇模式、單純依靠國家資源運作的局面，通過擴大對社會選擇的遵從程度、提高對所屬階層或群體利益的代表性和對社會資源的集聚能力，進一步打造其公信力，從而達到向經濟社會變革所帶來的新生社會空間擴展影響力的效果。

3、強化激勵機制，完善管理體制。民間組織的管理主要涉及人才的管理和資源的合理配置。因此，我國民間組織應該不斷加強組織建設，在轉變政府職能的同時，出臺激勵機制吸引和留住人才。同時，改變傳統依托政府補貼的思路，積極籌措資金，拓寬經費來源渠道。

參考文獻：

[1] 閆海.和諧社會與公共物品的自治化供給[M].民間組織發展與建設和諧社會，中國經濟出版社，2006.1.

[2] 胡冰清.我國非政府組織發展法律對策淺論[J].公民與法，2010，（9）.