淺談如何加強建筑工程不按圖施工行為管理

屈偉明

建筑工程按圖施工是有效保障建筑工程質量、促進城鄉(xiāng)建設的重要工作。加強建筑工程不按圖施工行為管理，對提高建筑工程質量，促進城鄉(xiāng)規(guī)劃實施和維護人民群眾生命財產安全都有著重要的意義。現(xiàn)筆者結合多年的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設工作實踐，就加強建筑工程不按圖施工行為管理工作，淺談幾點看法。

一、加強建筑工程不按圖施工行為管理的必要性

建筑工程不按圖施工行為危及建筑質量安全和人民群眾的生命財產安全，擾亂城市建設和社會穩(wěn)定，加強不按圖施工行為管理是城市建設管理中不可或缺的一環(huán)。

（一）按圖施工是法律法規(guī)規(guī)定的職責。工程設計文件的修改涉及工藝流程、結構體系、內部使用功能等重要內容和其他需要經(jīng)過有關部門審批的內容的，需報原審批單位審批。相關法律法規(guī)規(guī)章制度都對建筑工程按圖施工行為做了規(guī)定，確定了施工單位對不按圖施工行為的法律責任。

（二）按圖施工是建筑工程質量的保證。在建筑工程的勘察、設計質量沒有問題的情況下，整個建筑工程的質量狀況最終取決于工程的施工質量。而從實踐中看，不少建筑工程的質量問題，都發(fā)生在建筑工程的施工階段，小的施工質量問題，給用戶帶來很大的煩惱。大的質量問題，則會釀成人身傷亡和重大財產損失的惡性事故。

（三）按圖施工是實施城鄉(xiāng)規(guī)劃的要求。建筑工程的各項經(jīng)濟指標是根據(jù)控制性詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃和建設項目的具體情況確定，一般包括建筑密度、綠地率、容積率、建筑高度等。建筑工程不按圖施工使各項經(jīng)濟技術指標失去控制，從而使城鄉(xiāng)規(guī)劃遭到不同程度的破壞。

（四）按圖施工是維護城市景觀的需要。其建筑密度、容積率、高度、層次、建筑外立面形式和色彩等各方面的內容是相互協(xié)調、相互制約的。不按圖施工擅自更改建筑物的形狀、色彩和體形等內容，會使原本和周邊環(huán)境融為一體的建筑顯得不協(xié)調，極大地破壞了這幅城市圖畫美感。

（五）按圖施工是維護他人合法權益和社會穩(wěn)定的需要。不按圖施工擅自變更建筑高度和形體，導致建筑間距縮小，周邊建筑日照不足，原有公共資源無法滿足更改后需要，不同程度低侵害了周邊群眾的合法權益。從而造成鄰里糾紛，信訪舉報不斷，而影響了社會和諧穩(wěn)定。

二、建設工程不按圖施工行為的現(xiàn)狀

從2008年至2011年，我市違法建設量大面廣，經(jīng)調查分析，這些案件中的絕大部分或多或少存在不按圖施工行為，主要情況如下：

（一）改變建筑工程結構。自2009年8月，糧食中心庫發(fā)生室內地基地面出現(xiàn)最大約50CM沉降的質量事故，各方責任主體都被懲罰后，擅自改變建筑工程結構的行為逐步減少，但仍個別存在。

（二）改變建筑外立面。現(xiàn)代建筑外立面，是美觀、環(huán)保、實用、價格、節(jié)能、采光等各方面的科學運用，特別是在重要地段的建筑外立面，直接破壞了城市景觀。

（三）增減配套設施。增減配套設施問題在房地產開發(fā)項目、舊村改造項目、工業(yè)企業(yè)廠房項目都普遍存在，主要表現(xiàn)為增加保安亭、物業(yè)管理用房設置，減少停車位數(shù)量等，這給規(guī)劃單項驗收工作帶來了難度。

（四）不按規(guī)定標高建設。通過規(guī)劃核實發(fā)現(xiàn)，不按圖紙規(guī)定建設標高的問題普遍存在，標高高出二三厘米至十多厘米的都存在，若不存在不良后果，可視為無意行為，但有些建筑項目故意抬高一米多，屬明顯的惡意行為。

（五）更改規(guī)劃總平。近幾年，擅自更改規(guī)劃總平主要表現(xiàn)為移位建設，增長、增寬建設，主要發(fā)生在工業(yè)企業(yè)廠房項目和農村民房項目。

三、建筑工程存在不按圖施工行為的原因

建筑工程存在不按圖施工行為，是由于諸多因素混生互動、惡性循環(huán)、相互影響的結果。

（一）經(jīng)濟利益驅動。在建筑項目施工過程中，為了節(jié)約建筑成本或者謀取更大的經(jīng)濟利益，建設單位會承諾負擔行政處罰罰款，而授意施工單位不按圖施工。因此，施工單位在無需承擔不良后果的情況下，樂于按照建設單位的意愿進行。

（二）行政處罰合理性不足。依據(jù)《中華人民共和國建筑法》第六十四條之規(guī)定，對施工單位不按圖施工行為，處工程合同價款2%以上4%以下的罰款。該條規(guī)定容易導致畸重處罰，顯失公正，而無法實施。

（四）批后監(jiān)督管理不到位。建筑工程受監(jiān)項目不按圖施工行為的監(jiān)管職責在質監(jiān)站，由于人力不足，質監(jiān)站對建筑工程的監(jiān)督僅通過樁基礎驗收、基礎鋼筋隱蔽驗收、中間驗收、竣工驗收進行，平時輔之以1至2次的不定期巡查，無法對每項建筑工程實現(xiàn)頻繁密切的監(jiān)管，其它日常監(jiān)督僅僅依靠項目監(jiān)理進行，但是，項目監(jiān)理因監(jiān)理費用出自建設單位，往往對不按圖施工行為瞞而不報。

（五）工程圖紙設計時間壓縮。隨著城市建設節(jié)奏的日趨緊張，項目建設過程各階段的完成周期正被不斷地壓縮，這種狀況極大程度低制約了設計者對建筑細部的周密考究，使得建筑設計未能有效地考慮施工難處及進一步降低建設成本。進入施工階段后，工程設計圖紙的弊端和缺陷日現(xiàn)，促使不得不予以更改。

四、如何加強建筑工程不按圖施工行為管理

通過上述成因分析可知，住建主管部門只有采取改變思想意識、加強行政處罰等全方位、多方面的手段，才能達到從根本上遏制不按圖施工行為的目的。

（一）消除經(jīng)濟利益動力。提高違法建設處罰標準，且改變違法建設處罰方式，使授意不按圖施工的建設單位無利可圖。

（二）完善行政處罰的合理性。一是行政處罰和行政措施并用。針對個別施工單位在建設單位的授意下屢教不改的，不但要從重處罰，還要予以不良行為公示。二是針對不按圖施工行為一律處以工程合同款2%至4%罰款的規(guī)定可操作性差的實際，使毎項不按圖施工行政處罰都能得到執(zhí)行，以體現(xiàn)行政執(zhí)法的公平公正。

（三）加強項目監(jiān)督監(jiān)理。一是加強質監(jiān)站監(jiān)管頻率，建議質監(jiān)站在進行4項程序驗收之外，再定期對關鍵部位進行監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)、及時查處不按圖施工行為；二是落實監(jiān)理單位的監(jiān)督責任，對不履行責任的監(jiān)理單位，依據(jù)《建設工程質量管理條例》的規(guī)定予以行政處罰，并啟動不良行為公示。

（四）明確設計圖紙修改的重要內容并簡化修改程序。根據(jù)建筑工程實際，出臺文件明確涉及工藝流程、結構體系、內部使用功能等需經(jīng)原有關部門審批的重要內容，以便監(jiān)管人員一旦發(fā)現(xiàn)存在不按圖施工行為，就能發(fā)出管理指令。同時，為了不使設計圖紙修改耽誤施工進度，應在合法合理的前提下，簡化設計圖紙修改審批程序，盡量縮短修改審批時間。

（五）嚴格把關圖紙設計。一是優(yōu)化圖紙設計。為了使施工圖設計更好地為施工服務，有效提高設計及施工效率，降低建設成本，必須確保圖紙設計時間，使設計者不因時間倉促草率設計，而降低了圖紙質量。二是加強圖紙審查。據(jù)了解，圖紙審查機構的審查主要是建筑結構安全，對其他內容則不涉及。建議出臺政策規(guī)定擴大圖紙審查單位的審查內容，將總平面設計和建設設計納入審查范圍，使圖紙設計更具科學合理性。

（六）分類分批開展施工企業(yè)培訓。結合安全生產工作，通過建筑施工安全生產形勢分析會、專題培訓、民工學校等方式，對不同對象進行分類分批培訓，特別是對建筑施工企業(yè)負責人、科長要開展更高層次的培訓，聯(lián)合建筑企業(yè)抗拒建設單位“我的房子我做主”錯誤思想。

加強建筑工程不按圖行為管理工作任重而道遠。但是，從國內外建筑業(yè)的發(fā)展趨勢看，隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，行政管理工作的完善和社會法制意識的提高，建筑工程不按圖施工行為終將會逐漸減少，乃至銷聲匿跡。