我國集體建設用地使用權流轉的問題研究

張慶陽 馮偉 尹鐵勇

摘 要：農村集體建設用地流轉是我國城市化發展過程中優化土地資源配置的必然性選擇，在嚴格保護耕地、加快農村經濟發展、增加農民財產性收入等方面發揮著十分重要的作用。目前我國農村集體建設用地流轉無論在法制建設上還是土地利用實踐上仍然存在著許多摸糊不清的認識，集體建設用地產權在土地市場上并不能被公平對待，灰色交易和不合理現象屢見不鮮，村集體建設用地流轉問題亟待深入研究。

關鍵詞：集體建設用地使用權；流轉；法律規制

一、我國集體建設用地的發展

當前，我國正處在工業化、城鎮化和農業現代化加速推進的進程之中，集體建設用地使用權流轉已是大勢所趨。由于集體建設用地使用權流轉一直缺乏微觀層面的具體制度安排，使得城鄉土地市場仍然處于分割狀態，而嚴重阻礙了經濟社會的發展。集體建設用地使用權在法律性質上是一種重要的用益物權。集體建設用地使用權流轉從本質上講是一種民事法律行為，時也包含許多重要的行政法律制度的內容。集體建設用地使用權流轉法律制度改革經歷了改革開放以前的基本禁止流轉階段，改革開放至年代的無序、自發流轉階段和年代至今的逐步規范階段的歷程。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》為建立城鄉統一的建設用地市場提供了通道和政策空間。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出建立城鄉統一的建設用地市場，實行農村集體經營性建設用地與國有土地的同權同價。集體建設用地使用權流轉法律制度改革已經在流轉的基本條件、流轉的收益分配制度、指標交易制度、宅基地使用權流轉制度等方面取得了明顯進展，應了歷史發展潮流，進了社會經濟發展，為集體建設用地使用權流轉法律制度的重構奠定了基礎。

二、我國集體建設用地面臨主要問題

當前，集體建設用地使用權流轉法律制度存在的主要問題是：中央政府和地方政府政策目標存在差異，法律體系建設滯后，存在沖突明顯，市場機制未得到有效發揮。這些問題產生了土地利用秩序和耕地保護目標受到嚴重挑戰、權利人缺乏可靠的權利保障、收益分配關系十分混亂、集體土地資產流失嚴重等后果。“小產權房”問題的產生，是我國二元土地制度不平衡性的具體反映，現行集體建設用地使用權流轉法律制度不完善的后果。解決“小產權房”問題，當從完善農村集體建設用地使用權流轉機制、加強農村土地利用規劃、健全住房保障體系等方面入手，對不同情況進行分類處理。

三、我國集體建設用地改革的意義

集體建設用地使用權流轉法律制度的重構，涉及到方方面面的利益調整，是一項艱巨復雜的系統工程。權利保護與自由流轉是私法在其中要實現的價值目標，耕地保護與土地規劃是公法在其中要實現的價值目標。平等、正義、安全和效率等是具體的價值目標。在重構過程中，應當貫徹土地的社會主義公有制的原則，自愿流轉的原則，土地用途管制的原則，節約集約用地的原則和城鄉統籌發展的原則。集體建設用地使用權流轉的民事法律制度，是承認和保護集體建設用地使用權權利人合法權利的法律制度，包括集體建設用地使用權流轉主體、集體建設用地使用權流轉的種類、集體建設用地使用權流轉合同等內容。集體建設用地使用權流轉的行政法律制度是構建集體建設用地使用權流轉法律制度的重要方面，包括地籍管理制度、土地用途管制法律制摘要度和收益分配制度。完善的地籍管理制度是集體建設用地使用權流轉法律制度有效運行的前提條件。為了構建完善的集體建設用地使用權流轉制度，切實落實土地用途管制，必須制定具有科學性和可操作性的土地利用規劃。集體建設用地使用權流轉制度改革能否順利推進，很大程度上取決于流轉收益的分配關系是否合理。健全的糾紛解決制度有利于更好地解決日益增多的集體建設用地使用權流轉糾紛。和解、調解、行政途徑、仲裁和司法途徑是通常釆用旳糾紛解決方式。

集體建設用地使用權流轉法律制度的改革，亟需各方面的配套制度予以支持和鞏固。構建新型的集體建設用地產權體系，體現為一種制度性保護，成為重構集體建設用地使用權流轉法律制度的前提條件。土地征收制度雖然進行了一系列的改革，仍存在許多亟待解決的問題。建立集體建設用地使用權流轉制度應當是我國今后土地征收制度改革的基本方向。建立城鄉建設用地增減掛鉤制度，于集體建設用地使用權流轉法律制度的重構具有重要意義。

四、我國集體建設用地使用權流轉改革的基本原則

1.合理配置土地資源，推進集體建設用地使用制度改革，允許農村集體建設用地進入市場

土地作為要素市場特殊商品，應通過市場機制調節和配置。一是按照土地效益最大化的原則合理配置土地資源；二是通過市場機制實現土地的價格和價值相符。農村集體建設用地進入市場，對充分發揮農村集體土地的資產效益，加快形成土地資源的市場配置機制具有推動作用。

2.切實保障農民的土地財產權，賦予集體建設用地與國有建設用地同等權利

保留農村集體土地所有權，允許集體建設用地在符合條件的前提下，直接進入市場流轉，為實現集體土地和國有土地同等權利，建立統一、規范、有序的城鄉一體化的土地市場體系，為全面推行集體建設用地使用權流轉并將之納入規范化、制度化軌道奠定法律基礎。

3.集約節約利用土地，加強總量控制與用途管制，規范農村集體建設用地的流轉

集約節約利用土地資源是國家指導土地開發利用的基本方針，也是集體建設用地流轉必須遵循的基本原則。只有通過經濟、行政、規劃等手段和措施，改變農村建設用地粗放、無序、低效的狀況，促進土地的節約集約利用。

在允許集體建設用地進入市場的同時，還要通過集體建設用地供應的總量控制以及土地利用總體規劃和城市總體規劃，并將集體建設用地供應指標納入年度供應計劃等手段來規范。對于農用地轉為建設用地，必須根據土地用途管制原則，依法履行征地申請和審批。

4.完善集體建設用地流轉的相關制度與法制建設，確保國家土地政策的更好銜接

農村集體建設用地流轉必然涉及相關制度和政策銜接，如土地征收、城市總體規劃和土地利用總體規劃、土地用途管制、土地收益分配等一系列配套政策。健全和完善相關政策，保證集體土地流轉程序的公開、公平、公正，體現農民對土地的權利，保障農民合法權益，確保國家土地政策的銜接，以保證改革的順利進行和農村社會穩定。

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