淺談工程項(xiàng)目代建管理

張瑞敏

工程項(xiàng)目代建制度是國際上通常采用的一種工程項(xiàng)目管理模式。是由項(xiàng)目出資人委托有相應(yīng)資質(zhì)的項(xiàng)目代建人對項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工、材料設(shè)備采購等全過程進(jìn)行管理，并按照建設(shè)項(xiàng)目工期和設(shè)計(jì)要求完成建設(shè)任務(wù)，直至項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后交付使用人的項(xiàng)目建設(shè)管理模式。2004年，國務(wù)院頒布的《關(guān)于投資體制改革的決定》中提出：對非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目加快推行“代建制”，代建制已經(jīng)在我國逐步推行。目前，各地、各部門加快推行政府投資項(xiàng)目代建制，取得了積極的成效，但同時(shí)也暴露出了許多問題，結(jié)合工作實(shí)際談如何做好工程項(xiàng)目代建管理工作。

一、政府投資項(xiàng)目與項(xiàng)目代建制的發(fā)展現(xiàn)狀：

隨著我國投資體制改革的深入，政府投資項(xiàng)目的建設(shè)管理主要存在以下幾個(gè)主要方面的問題。首先政府投資項(xiàng)目管理水平較低，政府投資項(xiàng)目種類較多，有的工程具有很強(qiáng)的專業(yè)性，建設(shè)過程中需要進(jìn)行質(zhì)量控制的環(huán)節(jié)很多，非專業(yè)部門管理效果不佳，工程質(zhì)量難以保證。其次，政府投資項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及投資規(guī)模難以控制，政府投資項(xiàng)目特別是公益性項(xiàng)目資金主要來源于政府財(cái)政性資金，資金是無償撥付和使用的。因此，政府投資項(xiàng)目往往會出現(xiàn)預(yù)算超概算、決算超預(yù)算、投資超計(jì)劃的“三超工程”現(xiàn)象。再次，政府投資項(xiàng)目的投資決策機(jī)制不夠完善。目前我國的政府投資項(xiàng)目決策的科學(xué)性受到較大的影響，主要原因是政府投資項(xiàng)目的決策機(jī)制不完善。

為改善和解決上述存在的問題，進(jìn)一步提高政府投資效益，規(guī)范和完善政府投資項(xiàng)目從決策、建設(shè)、資金計(jì)劃安排到竣工驗(yàn)收的全過程管理，保證政府投資項(xiàng)目的質(zhì)量，對非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目推行“代建制”。現(xiàn)在所推行的“代建制”是將項(xiàng)目建設(shè)人與項(xiàng)目使用人分離，由項(xiàng)目出資人委托有相應(yīng)資質(zhì)的項(xiàng)目代建人對項(xiàng)目招投標(biāo)和勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等建設(shè)全過程進(jìn)行組織管理，項(xiàng)目竣工后交付使用人的項(xiàng)目建設(shè)管理行為。它形成了投資、建設(shè)、管理、使用相分離的權(quán)責(zé)明確、制約有效、科學(xué)規(guī)范的管理體制及運(yùn)行機(jī)制。

工程代建管理的主要參與方為委托方、代建單位和項(xiàng)目使用單位。委托方包括政府主管部門和政府所屬投資公司，代建單位主要是指社會化的項(xiàng)目管理企業(yè)，使用單位主要是竣工建筑產(chǎn)品的使用管理者。代建單位的產(chǎn)生引入了競爭機(jī)制，除個(gè)別特殊項(xiàng)目由政府指定外，均需通過招投標(biāo)方式選擇代建單位。代建單位確定后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)和代建單位簽訂項(xiàng)目委托代建合同，明確代建項(xiàng)目的范圍、形式，雙方的權(quán)利、義務(wù)等法律關(guān)系。工程項(xiàng)目代建制與現(xiàn)行的“項(xiàng)目法人責(zé)任制”有本質(zhì)的區(qū)別。首先，項(xiàng)目的管理責(zé)任范圍不同：項(xiàng)目法人的管理責(zé)任范圍覆蓋項(xiàng)目全壽命期，包括項(xiàng)目策劃策劃、建設(shè)實(shí)施、運(yùn)營管理、償還貸款及資產(chǎn)的保值增值。代建單位的管理責(zé)任范圍只是在項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施階段，即從項(xiàng)目審批立項(xiàng)后開始，直至項(xiàng)目建成后向使用單位辦理工程移交手續(xù)后止。其次，項(xiàng)目建設(shè)資金的責(zé)任不同：項(xiàng)目法人需要在項(xiàng)目建設(shè)階段負(fù)責(zé)籌措建設(shè)資金，并在項(xiàng)目建成后的運(yùn)營期間負(fù)責(zé)借貸資金的還本付息及對投資方的回報(bào)。代建單位不負(fù)責(zé)建設(shè)資金的籌措，只負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)期間在批準(zhǔn)的投資范圍內(nèi)保質(zhì)保量建成后移交給使用單位。

二、工程項(xiàng)目代建制存在的問題：

1、代建制度是一種民事委托關(guān)系還是行政委托關(guān)系尚未有明確的說明。這樣就導(dǎo)致雙方責(zé)任不清，在工程建設(shè)過程中，扯皮、糾紛、責(zé)任推卸等情況時(shí)常發(fā)生。暴露出的一個(gè)比較重要的問題就是法規(guī)不全，尚未建立項(xiàng)目代建制配套的法律、法規(guī)，也沒有相應(yīng)的操作細(xì)則。實(shí)際操作過程中遇到很多困難，致使項(xiàng)目代建實(shí)施過程中出現(xiàn)問題較多，甚至處于無序狀態(tài)。這對于代建制度的順利推行是十分不利的。

2、現(xiàn)行體制阻礙代建制企業(yè)的發(fā)展。代建制度中的參與方主要是政府主管部門、政府所屬投資公司和代建企業(yè)，代建企業(yè)與相關(guān)政府部門的裙帶關(guān)系，自然形成一種行業(yè)保護(hù)主義、地方保護(hù)主義，將極大的阻礙代建制企業(yè)的市場競爭，對代建制企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展是相當(dāng)不利的。

3、管理不嚴(yán)，委托方即政府不直接與建設(shè)項(xiàng)目的其他當(dāng)事人如設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、咨詢單位、施工承包商等打交道，與之打交道的是接受政府授權(quán)作為一個(gè)實(shí)體的工程項(xiàng)目管理公司，它代理政府對項(xiàng)目進(jìn)行協(xié)調(diào)和管理。 另外，代建企業(yè)與項(xiàng)目使用單位的經(jīng)濟(jì)利益也未完全割斷，致使投資失控，“三超”現(xiàn)象大量存在。同時(shí)，在項(xiàng)目代建實(shí)施過程中，政府相關(guān)部門對代建企業(yè)也缺乏有效的監(jiān)督和管理。

4、從業(yè)人員素質(zhì)有待提高，目前的代建行業(yè)準(zhǔn)入門檻較低，代建沒有明確的代建資質(zhì)，同時(shí)，項(xiàng)目管理人員知識面偏窄，綜合協(xié)調(diào)管理能力較弱，尤其是經(jīng)濟(jì)、商務(wù)、管理、法律等方面知識和能力不足，缺少項(xiàng)目經(jīng)理、復(fù)合型人才。并且代建企業(yè)的人員組織結(jié)構(gòu)不合理，考核機(jī)制也尚未健全。

三、完善代建制度的幾點(diǎn)建議：

為工程項(xiàng)目代建制健康有序發(fā)展，建議從以下幾方面入手，規(guī)范完善工程項(xiàng)目代建制度：

一是完善法律制度。制定、修改政府投資建設(shè)管理的有關(guān)法律、法規(guī)及行政規(guī)章、文件。明確代建企業(yè)應(yīng)具備的管理能力或業(yè)績、注冊資本金、技術(shù)力量、企業(yè)資質(zhì)等標(biāo)準(zhǔn)。確立代建主體的法律地位、權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任范圍，規(guī)范各方行為和相互關(guān)系。對于現(xiàn)階段由于代建制度出現(xiàn)而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移問題，應(yīng)通過立法來確立代建制度，將委托代建后的行政責(zé)任轉(zhuǎn)移給代建人。同時(shí)制定合理的代建取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，采取相應(yīng)的措施，解決責(zé)權(quán)利不對等的現(xiàn)象。

二是轉(zhuǎn)變經(jīng)營機(jī)制。代建制不應(yīng)只停留在國內(nèi)或政府投資的范圍和領(lǐng)域內(nèi)。近年來隨著投資數(shù)量的增加，投資主體結(jié)構(gòu)也發(fā)生了很大的變化，那就是民間投資和境外投資所占的比重越來越大。所以應(yīng)該立足現(xiàn)在，面向未來，擴(kuò)大服務(wù)范圍，將其延伸至民營、外資領(lǐng)域；

三是強(qiáng)化管理。代建制的主要作用之一，就是利用代建企業(yè)獨(dú)立的、強(qiáng)大的專業(yè)化項(xiàng)目咨詢管理力量，強(qiáng)化和完善項(xiàng)目可行性研究、評估及其決策的民主化、科學(xué)化；工程項(xiàng)目要實(shí)行全過程、全方位整體化、系統(tǒng)化代建管理。因此，代建企業(yè)應(yīng)當(dāng)在工程項(xiàng)目建議書批準(zhǔn)后開始，直至工程項(xiàng)目建成移交及責(zé)任期滿為止都要負(fù)起法律賦予的義務(wù)和責(zé)任，強(qiáng)化管理。在項(xiàng)目代建實(shí)施過程中，相關(guān)部門也要加強(qiáng)對代建企業(yè)和項(xiàng)目的監(jiān)督。審計(jì)、監(jiān)察等相關(guān)部門從代建企業(yè)在工程項(xiàng)目建議書批準(zhǔn)后開始實(shí)施就應(yīng)介入，進(jìn)行監(jiān)督，代建企業(yè)直至工程項(xiàng)目建成移交及責(zé)任期滿為止都要負(fù)起相應(yīng)的法律責(zé)任。

四是加強(qiáng)從業(yè)人員素質(zhì)培養(yǎng)。代建企業(yè)屬于“智力服務(wù)業(yè)”，從業(yè)人員的素質(zhì)極為重要，這不僅要求從業(yè)人員有較高水準(zhǔn)的專業(yè)知識，還要通曉有關(guān)法律、社會及相關(guān)科學(xué)知識，除此之外，還要承擔(dān)法律和社會責(zé)任。因此，要加強(qiáng)對從業(yè)人員素質(zhì)培養(yǎng)。

五是強(qiáng)調(diào)各方主體的責(zé)任和目標(biāo)。要強(qiáng)調(diào)的每個(gè)主體在滿足本身的利益前必須滿足服務(wù)整個(gè)項(xiàng)目的利益，所以各個(gè)主體之間即是對立的，也是統(tǒng)一的，各方必須明確責(zé)任，確保項(xiàng)目目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

四、結(jié)束語

“代建制”使項(xiàng)目管理技術(shù)、管理手段、管理思想更專業(yè)、更先進(jìn)；通過市場的方式轉(zhuǎn)移項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用超支的風(fēng)險(xiǎn)。政府不介入具體的經(jīng)濟(jì)活動，既符合國際慣例，又有利于維護(hù)正常的市場運(yùn)行秩序。因此，完善加強(qiáng)項(xiàng)目“代建制”是社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，是政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理體制改革的必然趨勢。

參考文獻(xiàn)：

[1] 尹貽林，閻孝硯《政府投資項(xiàng)目代建制理論與實(shí)務(wù)》天津大學(xué)出版社，2006.

[2] 石明 《項(xiàng)目管理實(shí)務(wù)》東北大學(xué)出版社，2004.