進一步推動高標準農田建設的對策研究以浙江省為例

趙建強，朱秀鑫，趙哲遠

（1. 浙江財經大學不動產研究所，浙江·杭州 310018；2. 浙江省自然資源廳耕地保護監督處，浙江·杭州 310007）

高標準農田是指一定時期內通過農村土地整治形成的田間設施配套、土地平整、集中連片、高產穩產、生態良好、抗災能力強、與現代農業生產和經營方式相適應的基本農田[1]，是農業生產的重要物質基礎。高標準農田建設是優化農田空間布局，改善耕地基礎設施，提高耕地質量和綜合生產能力的重要舉措[2]。國務院批復的《全國土地整治規劃（2016-2020年）》明確“十三五”時期國家要確保建成4億畝、力爭建成6億畝高標準農田，到2020年確保累計建成高標準農田8億畝、力爭10億畝，夯實農業現代化和國家糧食安全基礎。按照國家統一部署，浙江省“十三五”時期要建設1000萬畝以上高標準農田，加上“十二五”時期已經完成的1043萬畝，到2020年全省將至少建成國家下達的高標準農田建設任務2043萬畝，實現“藏糧于地”戰略，確保糧食綜合生產能力150億公斤以上。

1 浙江省高標準農田建成情況

根據2018年浙江省土地變更調查數據，全省土地總面積10.56萬km2（即15837.7萬畝），其中耕地面積2968.8萬畝，已經劃定永久基本農田2399.5萬畝，約占耕地總面積的81%，并上圖入庫，實行精細化、矢量化空間管理。浙江省積極響應國家“藏糧于地”戰略，大力推進高標準農田建設。到2018年11月底，浙江省累計建成高標準農田面積為1607.4萬畝，占永久基本農田面積的比例約為67%，離國家要求2020年完成2043萬畝高標準農田建設任務還有435.6萬畝的差距，完成任務比例為78.7%（見表1）。

表1 浙江省耕地、永久基本農田及已建成高標準農田分布情況Table 1 The distribution of cultivated land, permanent basic farmland and accomplished high-standard farmland in Zhejiang province

2 浙江省高標準農田建設潛力

從農業生產實際來看，以下幾類耕地不適宜開展高標準農田建設：一是坡度25以上的陡坡耕地；二是“非糧化”耕地，如成片種植苗木、實地為魚塘、耕作層已經破壞的耕地；三是位于城鄉建設擴展邊界內的耕地；四是集中連片度不高（即連片度低于50畝）的耕地（周邊已建有高標準農田的區域除外）；五是地塊所屬農戶政策處理難度大的耕地。

浙江省以劃定的永久基本農田數據庫測算高標準農田建設理論潛力，剔除已建成的高標準農田，在此基礎上綜合“多規合一”，考慮城鄉允許建設區范圍、村莊布點規劃擬建設范圍、現有耕地坡度特別是25°以上區域、耕地“非糧化”區域、周邊田塊狀況、地塊連片度等因素，確定高標準農田建設的實際潛力[3-8]。其中，對于浙江省以往已建標準農田、規劃糧食生產功能區等優質耕地分布區域，優先納入高標準農田潛力。

經各市自然資源和規劃局組織縣（市、區）深入調查和綜合分析，在2017年度土地變更調查數據庫基礎上，測算出浙江省2018年至2020年可實施高標準農田建設理論潛力約847.6萬畝，而實際潛力約424.8萬畝，小于全省尚需完成的建設任務（即435.6萬畝，見表2）。比如，湖州市以各縣（區）高標準農田建設理論潛力為基礎，套合各縣（區）土地整治規劃中安排的高標準農田建設項目區矢量數據、地質災害區、遙感影像，把內業預判的耕地“非糧化”、政策處理難度大等范圍在調查工作底圖上反映出來，最后形成實地調查工作底圖。再以鄉鎮（街道）為單位，采用調查工作底圖進行實地踏勘，將開展高標準農田建設難度大的范圍剔除。最終，匯總出湖州市高標準農田建設實際潛力約13.8萬畝，潛力比剩余尚需完成的建設任務少了約3萬畝。而高標準農田建設實際潛力大于剩余建設任務的，只有杭州市、嘉興市、紹興市、金華市、麗水市等地。

表2 浙江省2019年至2020年高標準農田建設潛力分析Table 2 The potentiality of future high-standard farmland from 2019 to 2020 in Zhejiang province

3 存在的主要問題

3.1 農田農業產業結構調整多，高標準農田建設實際潛力小

一是耕地“非糧化”趨勢日益加重。農戶為實現經濟效益最大化，根據市場需求不斷調整農業種植結構，耕地上大面積種植果樹、花卉、苗木等經濟作物，部分甚至挖塘養魚，大大增加了高標準農田建設的政策處理（青苗補償、拆遷安置）及工程施工難度。

二是高標準農田建設后備資源越來越少。各地普遍反映交通條件較好、離水源較近、地勢平坦且符合集中連片要求的區域都已開展高標準農田建設，剩余可建設高標準農田的耕地資源越來越少。比如，衢州市通過近幾年的高標準農田建設，全市連片平整的耕地大都已整治，高標準農田建設后備資源十分有限，剩余可建高標準農田資源立地條件較差、坡度大、水源缺乏，坡度20°以上、地塊面積小于30畝的耕地比例大，且種植多年生經濟作物，要建高標準農田的政策處理難度大。2018年至2020年，衢州市高標準農田建設任務為31.3萬畝，而實際可建高標準農田潛力為28.7萬畝，資源缺口近2.6萬畝。又比如溫州市、麗水市、舟山市，高標準農田建設潛力大多數分布在山區或海島的山澗山谷中，無大規模的集中連片，單片耕地面積大都在50畝以下，乃至在10畝至20畝。

3.2 基層政府積極性較低，土地權屬調整阻力較大

高標準農田建設項目從設計到施工，施工季節性強、涉及部門多，資金籌措渠道少，一些種植經濟作物的耕地，政策處理越來越難，補償費越來越高。高標準農田建設項目都是以下達任務形式推進，可直接產生的耕地占補平衡指標數量少。總體上來看，基層政府積極性較低。高標準農田建設需要打破原有農田劃塊，重新調整農田分配，不可避免地要進行相應的耕地承包經營權調整，但耕地承包經營權調整涉及農戶基本土地權益，十分敏感、復雜，往往有些農民不愿接受，工作難度很大。

3.3 高標準農田管控嚴，永久基本農田布局優化機制不健全

國家要求開展高標準農田上圖入庫，實行按圖管制耕地空間，嚴格保護高標準農田。基層政府往往顧慮高標準農田項目實施造成城鄉發展用地空間減少，認為在土地利用總體規劃、耕地質量等級等制約條件外，又增加高標準農田制約條件，誤解會影響鄉鎮今后城鎮化發展和鄉村振興用地保障。而全新的國土空間規劃，對高標準農田是否可進行空間置換、永久基本農田布局如何調整優化、永久基本農田儲備區如何使用等基層迫切的政策，尚不能明確回應。

4 推進浙江省高標準農田建設的對策建議

4.1 適度調整高標準農田建設標準

一是向國家建議適度調整高標準農田建設標準、適度核減浙江省高標準農田建設任務。平原地區農業產業結構調整比較普遍，建議國家允許溝渠路配套、質量較高、耕作層保存完好的“非糧化”耕地（今后可恢復耕種）列入高標準農田建設范圍。丘陵山區坡耕地較多、坡度較大、地塊較小，高標準農田的建設標準需因地制宜[9]，建議國家適度調整地塊面積、耕地坡度級別等高標準農田建設要求。浙江省各級政府在1998年至2008年間連續推進土地整理，累計建成了約1581萬畝標準農田，鞏固了農業基礎地位和耕地的糧食綜合生產能力。綜合考慮浙江省的地形地貌、平原耕地和山區坡耕地分布、“多規合一”、耕地細碎化程度、“非糧化”較為普遍、小農業生產特點等因素，將浙江省現保有的標準農田作為國家下達高標準農田建設任務是比較合適的，因此建議國家將浙江省的高標準農田建設任務調整為1500萬畝至1600萬畝。

二是需要整合各類資源。國家政府機構改革后，農田整治、耕地質量提升職能整合到農業農村部門，耕地質量提升項目、農田改造和小農水工程、農業綜合開發項目、地方一等與二等標準農田建設項目、小流域綜合治理等途徑建設形成的耕地，都可以納入高標準農田[10]。

4.2 出臺高標準農田建設的獎勵機制，調動基層組織積極性

高標準農田建設時間緊、任務重，需要省級部門從有利于推動高標準農田建設，有利于充分調動基層政府積極性的角度，在下達任務的同時，需在資金補貼、鄉村振興用地空間增加和指標安排、耕地占補平衡指標等方面出臺配套的鼓勵政策。按時完成或超額完成的縣（市、區），在年度各類指標安排上給予傾斜，調動各縣（市、區）完成高標準農田建設的積極性。鄉鎮政府對積極性較高、完成任務較好的村集體經濟組織直接采取經濟獎勵，調動村集體經濟組織開展高標準農田建設的積極性[11]。

4.3 充分發揮農民群眾的主體作用

一是建立補償機制，確保高標準農田種植糧食作物。高標準農田“非糧化”的經營效益高于種糧效益，但“非糧化”的蔓延對糧食安全造成很大的威脅，政府必須出臺鼓勵政策，確保高標準農田種植糧食作物。省、市、縣三級政府創新糧食補貼方式，對種糧大戶采取獎勵政策、對種糧農戶直接補貼，提高廣大農民種糧積極性。

二是調動基層政府和農民群眾參與高標準農田建設和管護的主動性。在高標準農田建設和后期種植管護中，充分聽取群眾意見，鼓勵群眾參與決策、實施、管理和監督[12]，增強群眾的農村土地民主管理意識，鼓勵農民群眾積極投工投勞，維護群眾的知情權、決策權、監督權。制定高標準農田管護制度，積極引導專業大戶、家庭農場、農村集體經濟組織參與高標準農田設施的日常管護工作，明確各項農田工程的管護主體、責任和義務，將責任落實到具體機構和人員，確保各項工程設施發揮有效作用。

4.4 將農村土地綜合整治和高標準農田建設相結合，優化永久基本農田布局

按照《自然資源部農業農村部關于加強和改進永久基本農田保護工作的通知》（自然資規〔2019〕1號）和《自然資源部關于支持浙江省實施全域土地綜合整治有關意見的函》（自然資函〔2018〕189號）精神和要求，大力實施農村土地綜合整治與生態修復工程，建設高標準農田[13]。將新建的高標準農田劃入永久基本農田儲備區，用于重大建設項目占用永久基本農田的補劃，允許局部優化永久基本農田空間布局，既保護優質高產耕地不減少和糧食安全，又保障鄉村振興戰略實施中少量必需的用地需求。