中央和地方間收支劃分的內在邏輯
——基于最優效率視角

石子印

(聊城大學 商學院，山東 聊城 252059)

財政收支劃分是中央和地方財政關系的核心內容。由支出責任劃分、收入劃分與轉移支付三部分構成的系統共同設定了公共部門的運行，對其中任何單一方面的分析都無法理清其內在機制。要建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系，研究其約束條件、運行機制，進而理清其內在邏輯，倍顯基礎而重要。

一、相關文獻回顧

中央和地方間收支劃分的研究成果豐富但充滿爭議。在傳統財政分權理論下，Musgrave(1959)提出收入分配和穩定宏觀經濟的職能適合賦予中央，資源配置職能則由中央和地方共同承擔；相應地，應將穩定經濟與收入分配意義較強的稅種、對流動性較強要素征收的稅種劃給中央，流動性較差、稅基分布均勻、收入穩定則是地方稅的標準。這成為之后公認的稅收劃分原則?；诖?，McClure(1983)、Musgrave(1983)、Mieszkowski et al.(1983)提出應將公司所得稅、分布不均的資源稅、累進個人所得稅劃給中央。但在這種思路下，地方支出與其獲得的稅收并不平衡。傳統財政分權理論又提出用上級政府轉移支付來彌補缺口。至此，傳統財政分權理論構建了基于政府職能劃分支出、基于稅種屬性分配稅收、基于財力缺口進行轉移支付的財政分權框架。盡管該理論存在缺陷，但它至少提供了一些指導思想。傳統財政分權理論很樂觀地認為，財政分權對公共部門運作做出了明顯的積極貢獻(Oates，2008)。

不過，阿根廷與巴西等國的地方政府巨額債務最終導致整個國家的財政危機，促使人們對傳統財政分權理論進行重新思考。第二代財政分權理論認為危機主要由分權政府的不穩定財政行為所驅動，根源在于分權下財政和政治體制內存在的“軟預算約束”，使得政府部門受到嚴重破壞(Kornai，1979；Kornai，1980)。這種理論質疑轉移支付的實際運行機制，認為在某些情況下會對財政造成損害。由此出發，第二代財政分權理論認為應將政府間收支劃分置于不完全契約的委托代理框架下研究(Cremer et al.，1996)。Wildasin(2004)分析了軟預算約束的來源、對財政行為的影響以及如何變為硬約束。Oates(2008)將這種研究進一步推進，提出財政分權需要增加地方自有資金比重，轉移支付規模應該受到限制。

國內通常將收支劃分隔離研究。支出劃分方面，更多從事權屬性出發提出劃分方案(呂冰洋，2014；李春根 等，2015)。這種研究一方面汲取了西方研究成果，另一方面也增添了我國的特質，如楊志勇(2016)認為公共服務的劃分需要受到政府管理半徑的限制。收入劃分方面，劉尚希(2015)提出總體原則是稅收劃分應基于推進國家治理體系和治理能力現代化進行。但在稅種劃分上存在較大爭議，主要集中在流轉稅方面。在增值稅方面，郭慶旺等(2013)認為應將其首先作為中央稅，之后按各地人口或消費分配。大部分研究認可增值稅應繼續作為共享稅，但進一步的改革方向存在較多爭議：賈康等(2014)認為應降低地方分享比例；更多研究提出地方間的增值稅分配應按消費地原則進行(劉怡 等，2016；龔振中 等，2017；胡文駿，2017)；胡怡建(2017)則提出增值稅共享方式應改為稅率劃分。對于消費稅，則是存在以下觀點：高培勇(2014)認為該稅可劃歸地方，但應擴大稅基，并移至零售環節征收；呂冰洋(2014)基于消費稅的激勵效應、引發惡性稅收、電子商務模式下逃稅、零售環節的征收成本大等因素，提出應該繼續維持為中央稅；有研究從該稅的屬性出發，認為應該設置為中央和地方間比例分享(楊志勇，2014；尹音頻 等，2014)；還有研究認為應該采取稅目分享的方式共享(朱青，2014；王喬 等，2016；閆坤 等，2019)。

一方面，財政分權存在傳統理論與第二代理論的分歧，兩者在某些層面都有意義，但目前并未實現融合。另一方面，我國政府間收支劃分只依據事權屬性得到支出責任的最優劃分，只依據稅種屬性得到稅收的最優劃分，有缺口就依靠轉移支付來彌補，而無視轉移支付的缺陷，總體上還停留傳統財政分權理論層面，對第二代財政分權理論汲取不足。其實，無論國外研究還是國內成果，都僅是關注了某個方面，未能從整體上厘清中央和地方間收支劃分的內在邏輯。

基于此，本文將分析中央和地方間稅收劃分的微觀效率與宏觀效率，并在最優效率基礎上，提出中央和地方間收支劃分的內在邏輯，這是本文的學術價值；之后將該邏輯運用于我國情景，審視其財政收支的運行，提出中央和地方間收支劃分的改革路徑，這是本文的實踐意義。

二、中央和地方間收支劃分的基本等式

受到地理環境、文化傳統、人口結構、稅源分布等因素的影響，各地財政收支存在很大差異。此時，中央和地方間收支劃分不能僅從地方總體出發，而是需要以各地收支的差異為前提，在中央收支、各地收支與轉移支付規模之間實現平衡，這需要四個步驟。

(一)計算不同承擔比例下的地方支出成本

對于地區i需要完成的本地某項事權m，依據地理環境、要素價格、人口結構測算出所需求的成本ei,m。在此基礎上，設定地方i對事權m的支出責任比例ηi,m，且ηi,m∈[0,1]：ηi,m=0表示地區i對事權m沒有支出責任，全部由中央財力支撐；ηi,m=1表示地區i完全負擔事權m的支出責任，中央沒有財力支持；0<ηi,m<1表示地區i對事權m負擔比例為ηi,m的支出責任。此時，地區i的總支出責任將為：

(二)測算各稅種在各地的分布狀況。

如果稅收制度設置了n個稅種，那么稅收矩陣為：

(三)計算不同留成率下的稅收分享規模

如果稅收分享制度設定了地區i對稅種j的地方留成率θi,j，且θi,j∈[0,1]：θi,j=0表示地區i產生的稅種j的收入全部由中央獨享；θi,j=1表示地區i產生的稅種j的收入全部由本地獨享；0<θi,j<1表示地區i產生的稅種j在本地留存θi,j的比例，而將(1-θi,j)劃給中央。那么，地區i的稅收收入將為：

中央從地區i分得的稅收為：

(四)中央和地方間收入劃分的基本等式

最終，在中央和地方間的收支劃分中，需要滿足財政收支平衡式：

(1)

需要注意的是，在財政收支劃分的這個框架中，分享比例θi,j將對地方政府存在行為激勵，從而產生的ti,j將因θi,j的不同而變化，所以，式(1)應該是動態下的均衡。同時，在財政收支劃分中，需要確定的是兩個比例：地區i對事權m的支出責任比例ηi,m、地區i對稅種j收入的留成率θi,j。不過，滿足基本等式(1)的ηi,m與θi,j存在多個，并不唯一，需要依據中央和地方間收支劃分的最優效率來選擇。

三、中央和地方間收支劃分中的微觀效率

地方收支中存在的三種效率，可以分別用以上比例來表示。其一是地方支出效率，用effle表示，指地方本級財政支出帶來本地社會福利的邊際變化。由于這一變化與地方支出在本地支出中的比重有關，所以可以由μi來確定。其二是轉移支付效率，用efftr表示，指轉移支付規模增加時的成本與收益變化。由于使用轉移支付所帶來的財政支出收益已經包含在地方支出效率中，所以，這里只是指監管成本的變化。在這種意義下，轉移支付效率無疑一直是負的，即收益為零，但對轉移支付的監管成本為正，所以轉移支付增加時的其凈收益為負。這一成本與轉移支付規模有關，可以用γi來確定。其三是地方稅收效率，用efflt表示。指在考慮成本與收益下的地方稅收對社會福利的邊際影響，無論成本還是收益，都與地方稅收中的流動性稅基有關，所以可以用λi來確定。

(一)中央和地方間收支劃分中地方的三種效率

1.財政支出效率

公共品的屬性差異使得其應由不同級次的政府供給——中央單獨提供、地方單獨供給、中央與地方共同供給，而不可能是純粹由中央提供。一方面，地方在某些公共品供給方面具有信息優勢，能更好地代表居民的偏好，從而可以降低供給這些公共品的成本，提高地方支出效率(Tiebout，1956；Oates，1972)。另一方面，中央財政支出在很多方面也具有較高規模經濟的優勢(Bardhan et al.，2000)，同時地方政府追求自身利益最大化的經濟人思維，其支出結構將在一定程度上偏離地方福利最大化目標，這又降低了地方財政支出效率。這意味著，對地方支出的分權需要有一定的限度。

圖1地方財政支出效率與支出規模的關系

2.轉移支付效率

傳統財政分權理論中，地方支出由地方稅收與上級政府的轉移支付來支撐，并賦予了轉移支付以補足地方財力缺口功能的重要地位。無疑，轉移支付在公共品供給、維持基本公共服務均等化、緩解地方財力失衡方面發揮了積極作用，在一定程度上促進了公平實現。但是，轉移支付存在其固有的“粘紙效應”——轉移支付比重更高的地方，其政府規模也更大，政府支出將會盯在其支出項目上(Hines et al.，1995；Brennan et al.，1996)。另外，范子英(2011)證實，雖然轉移支付部分激勵了地方政府提高公共品的水平，但并沒有證據顯示地區間財力差距因此而縮小，并且轉移支付誘導了地方政府盲目擴大自身人員規模，降低了地方的財稅努力。同時，范子英(2013)還發現，受轉移支付的機制設計與監管成本過高的影響，轉移支付將誘發腐敗。

這些證據都表明，在地方追求自身利益前提下，轉移支付在滿足了地方供給公共品的目標之外，其運行機制并不完美，存在較多缺陷。傳統財政分權理論中，地方政府被視為無私、為公眾服務的機構，這并不符合現實。基于此，第二代財政分權理論質疑了轉移支付的實際效果，并認為財政分權應該基于不完全契約來分析。同時，國際經驗與分稅制以來的我國實踐也都已證實了轉移支付的低效率。

圖2地方轉移支付效率與其規模的關系

3.地方稅種配置效率

稅收理論表明，劃給地方稅基的流動性越強，稅收競爭越激烈，超額稅收負擔也越大。由此出發，不應該將較多數量的商品稅劃給地方。國際經驗也顯示，絕大多數OECD國家將增值稅、銷售稅、消費稅等配置在中央政府，這些稅收在中央以下政府中僅占很小比重，如愛爾蘭、波蘭、英國等國的這些稅種全部配置在中央，愛沙尼亞、丹麥等國均不超過1%。特殊的是美國與德國。美國將83.32%的商品稅(包括銷售稅與消費稅)劃給地方政府，這種比例已非常高。但美國商品稅規模很小，僅占總稅收的23.11%(2)由OECD網站統計數據計算得出，http://stats.oecd.org/。，即使將較高比例的商品稅劃給地方，其絕對規模也不大，超額稅收負擔較低。德國將34.63%的商品稅劃給地方，但德國商品稅占總稅收的比例達46.35%，這表明德國的確是將較高比例的商品稅劃給了中央以下政府。不過，德國流轉稅的主體——增值稅在各地間的分配實質上是轉移支付性質的：分配給地方的增值稅，首先將其中的75%按照各州居民人口分配，之后再將其余部分分配給財政能力弱的州。在這種增值稅的分享制度下，稅收競爭已被降低。所有這些表明，劃給地方的稅基，無論是所得稅還是商品稅，不應導致其有較高的超額稅收負擔。即使將流動性較強的商品稅劃給地方，也需要一定的分享制度保證降低由于稅收競爭導致的稅基流動性。

但是，給予地方適度的流動性稅基當然可以促進稅收競爭、從而可促使地方經濟發展的。張五常(2009)的研究表明，縣際競爭促進了我國經濟增長，其中的分成方程式發揮了很好的效果。與此相反，以上所述的德國帶有轉移支付均等性質的增值稅分享制度，雖然超額稅收負擔較小，卻也導致了嚴重的負激勵(李萬慧，2016)。

圖3地方稅收效率與流動性稅收的關系

所以，流動性稅基劃給地方，既有超額稅收負擔的成本，也會有激勵地方發展經濟的收益。地方稅種配置效率是指，在考慮這種成本與收益下的地方稅收對社會福利的邊際影響，即綜合效率。為了獲得這種配置效率的最大化，劃給地方的稅基需要保持適度的流動性。

(二)中央和地方財政收支配置的微觀效率最大化

對于地區i，在其財政收支平衡的狀態下，地方財政支出ei等于地方稅收ti與轉移支付補助pei之和：ei=ti+pei。這三個量中任何一個的變化都導致至少兩個效率的變動：?effle/?ei、?efflt/?λj或?efftr/?pei。所以，中央和地方間收支劃分不能只顧及單一方面效率的提升，而是應該追求地區i的財政收支整體配置效率eff(eff=efftr+effle+efflt)的最大化。這只是一個地區財政收支配置的最大效率，所以稱之為中央和地方間收支劃分的微觀效率。理論上，將包括地方稅收與轉移支付兩個層面。

1.地方稅收的最優規模

圖4地方收支劃分最優效率的實現

2.轉移支付的最優規模

在這種情形下，地區實現了財政收支平衡：

(2)

而且，同時實現了eff(eff=efftr+effle+efflt)的最大化。

四、中央和地方間財政配置中的宏觀效率

每個地區財政收支配置只是中央和地方間收支劃分的微觀效率，只是基于一個地區財政收支效率最大化的分析。在此之外，中央會與每個地區之間有收支劃分的合約，每個合約都會有成本與收益。對于中央來說，需要衡量全部這些合約的成本與收益，以獲得整體合約凈收益最大，這就是中央和地方間收支劃分的宏觀效率。

(一)合約的成本

合約經濟學認為，每項合約都將存在成本：一是制定某合約到完成簽訂所需要的成本，稱之為議價成本Cd；二是監管合約履行所需要的成本，稱之為監管成本Cs。

1.議價成本

中央和地方間收支劃分合約議價成本的大小，在于ηi,m與θi,j在各地區之間是否存在差異。以稅種j在地區i的分享比例θi,j為例。如果存在有θi,j=θs,j(i≠s)，那么就表明對稅種j的收入執行了各地統一的留成比例。此時，這種合約就無需考慮地區間分享比例的差異，其議價成本當然非常小。但在許多情況下，中央和地方間收支劃分合約設置了各地對同一稅種的不同留成比例，即θi,j≠θs,j。比如，在我國1980年4月3日的《財政部關于實行“劃分收支、分級包干”財政管理體制若干問題的補充規定的通知》中，工商稅中按一定的比例留給地方，作為調劑收入，但是其分享比例各異，如山西(57.9%)、浙江(13%)、安徽(58.1%)、河南(75.4%)、湖南(42%)、湖北(44.7%)、四川(72%)、陜西(88.1%)、甘肅(53.2%)等。此時，中央政府需要與各地區逐個確定對稅種的分享比例，如各地區的比例各不相同，那么我國各地對稅種的分享將會出現31個比例。如果目前的17個稅種全部這樣劃分，那么將出現527個分享比例。這種合約的議價成本相當高。

2.監管成本

中央和地方間收支劃分合約的監管成本，是作為委托人的中央政府，對作為代理人的地方政府，監管合約履行時所發生的成本。由于地方負責本地稅收征收繳納，對其中情形掌握較多信息，相比之下，中央政府處于信息劣勢地位，因此，地方有將稅收隱藏在本地的動機。在這種信息不對稱狀態下，中央對于合約是否按照規定履行的監管至關重要。進一步，有兩種因素將會影響監管成本。

其一是合約對象，即稅種本身。稅種不同，需要付出的監管成本就會有差異。如不動產保有環節的稅收，由于稅基流動性較差，地方很難做出隱藏稅收的行為，所以其對其的監管成本較小。但是對于流轉稅，比如增值稅，稅基的流動性較強，中央政府需要付出較多的監管成本。

其二在于合約中設置的稅收劃分方式。劉仲藜(2009)指出，在財政包干時期，北京內部規定財政收入每年只增長4%，絕不多收，因為如果多收，超過部分就要與中央分成，分稅制之后才發現北京隱瞞了八九十億元的收入；又如上海，以1988年核定的作為基數，超過部分中央與地方五五分成，結果上海實行財政包干5年，年年財政收入是163億～165億元，基本沒增長。這些情形表明，如果制度設置欠缺，中央政府對合約履行需要付出較高的監管成本，使得稅收實際分配效果不利于合約的委托人。

(二)合約收益

對資源的無序競爭會使得資源的價值下降或消失，也就是所謂的租值消散(3)參見：張五常，《經濟解釋卷四：制度的選擇》，中信出版社2014年版，第84頁。。由此，須要使競爭在一定規則下有序進行，合約就是作為規則用來約束競爭而存在的。所以，盡管合約會有簽訂時的議價成本Cd與履行中的監管成本Cs，但與此同時，合約也有收益，其價值在于通過限制無序競爭而提高資源的租值。

中央和地方間收支劃分是中央與地方之間簽訂的合約，其中主要是收入的劃分。收入的分配比例、分配方式形成了合約結構，這種合約當然也會有收益。這種收益的核心在于激勵相容，即合約激勵地方依據自身利益最大化而努力工作的行為恰好符合中央設定的方向，中央和地方間實現了納什均衡。中央主導了收支劃分合約的達成，這種合約的收益在于實現了中央政府的意圖。基于中央追求社會福利最大化的前提，需要計算合約的收益與成本，尋求收支劃分合約凈收益最大化的結構。比如在財政包干制時期，為了激勵地方發展經濟的積極性，對稅收劃分做出了偏向于地方的合約設置。之后，為了扭轉中央財力窘迫、財力分散的情形，同時也出于建立全國統一市場的考慮，又在1994年開始實施分稅制，形成了有益于中央財力集中的合約結構。但分稅制合約下依然存在地方濫用稅收優惠的現象，從而自2002年開始又實施所得稅分享制度改革，對所得稅劃分合約做出了有利于增加中央財力的調整。實踐證明，這種改革實現了中央控制地方無序競爭的意圖，是中央與地方雙贏的選擇(白景明，2015)。

我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，建設現代化經濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發展的戰略目標。完成這一目標，需要以供給側結構性改革為主線，加快發展新技術、新產業、新產品，為經濟增長培育新動力。此時，又需要在這一背景下改革中央和地方間稅收劃分的合約結構，以適應和引領這種經濟發展新常態。顯然，這將是中央和地方間收支劃分合約進一步改革的預期收益。

(三)合約凈收益下中央和地方間財政配置的宏觀效率

確定中央和地方收支劃分合約，需要平衡合約的成本與收益。既要保證中央集中穩定的財力以發揮其主導作用，又要給地方發展經濟的有效激勵；既要看到流動性稅基存在較高的監管成本，也要分析流動性稅基給合約帶來的收益；既要細致分析某稅種在中央和地方間劃分的規模比例，也要探討其分享方式是稅基分享、稅率分享還是稅目分享。對合約的成本與收益兩難沖突之間的最優折中得到的合約才是最優的。與將地方財政收支效率稱為中央和地方間收支劃分的微觀效率相對應，這種合約的優化可以稱為中央和地方間收支劃分的宏觀效率，它在實現合約收益的同時追求合約成本最小化。

五、中央和地方間收支劃分的內在邏輯

(一)中央和地方間收支劃分追求最優效率

傳統財政分權理論首先確定政府職能，之后依據稅收屬性劃分收入，最后用轉移支付補足缺口。但第二代財政分權理論認為，轉移支付的運行將由于不完全契約而存在效率損失。此時，即使按照傳統財政分權理論原則，在收支劃分兩方面實現了effle與efflt的最大化，但轉移支付的低效率也將導致財政配置的整體效率eff無法最大化。不過，傳統財政分權對于支出劃分與稅收劃分的效率方面是有意義的。

第二代財政分權理論提出地方支出與其稅收匹配的思想，雖然避免了轉移支付的效率損失，卻由于地方獲得流動性稅基的規模不大，減小了地方支出規模，損害了地方支出效率，財政收支配置的整體效率eff最優也無法實現。但是，它對轉移支付低效率的分析是有意義的。

所以，本文融合了傳統財政分權理論與第二代財政分權理論，追求中央和地方間財政收支劃分的微觀效率，同時滿足式(1)與式(2)。在此之外，在追求這種微觀效率的實現路徑時，還需要考慮中央和地方間收支劃分合約的成本與收益。判斷不同合約的議價成本與監管成本，并分析該合約所帶來的收益，以尋求一定收益下的成本最小化合約，從而獲得合約凈收益最大，實現中央和地方間財政收支劃分的宏觀效率。同時，權衡微觀效率與宏觀效率的財政收支劃分將實現最優效率，才是可以被選擇的。這是中央和地方間財政收支劃分的內在邏輯。

(二)中央和地方間收支劃分的前提——各地存在較高的差異化

由于地理位置、資源稟賦、人口結構等因素不同，即使各地履行同一事權，所需支出規模也很不相同。依據2014年財政數據，選取教育、社會保障與就業、醫療衛生與計劃生育三項最重要的民生支出，進行人均化處理之后的差異系數如表1所示(4)本文的全國數據不包括港澳臺。。可以發現，全國范圍內的差異系數較大，主要原因在于直轄市與偏遠地區的干擾。但即使排除掉直轄市和偏遠地區(包括廣西、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、海南、寧夏、新疆)之后，其余各地的教育與醫療衛生支出差距明顯減小，但社保與就業支出的差異系數依然很高。這主要源于某些地區(比如東北各省)離退休人員多，財政對社保的支出增加所致。

表1 2014年各地三類人均財政支出的差異系數

稅收規模方面，由于稅源分布及稅制設置的影響，同一稅種在不同地區間的收入也存在差別。如表2顯示，有些稅種的收入在各地之間的差異程度較小，如車輛購置稅與消費稅；但也有些稅種的收入在各地分布差異很大，如從各地獲得的個人所得稅、企業所得稅與增值稅。

這種各地之間的收支差異意味著，在追求地方財政配置的微觀效率下，滿足式(2)的θi,j與ηi,m在各地的數值應該是不同的。

表2 2014年各稅種收入在各地比重與差異系數

(三)中央和地方間收支劃分合約的選擇

在存在較高程度地方差異前提下，需要考慮如何實現θi,j與ηi,m的差異化。在多種合約可以實現其差異性的情形下，合約的選擇需要考慮中央和地方間收支劃分的宏觀效率。

直接設置各地差異的比率無疑是有微觀效率的，但這種合約需要中央與各地一對一確定，將由于議價成本極大而損害效率，所以最優效率很難實現。如果設置全國統一的θj與ηm(θj=θi,j,ηm=ηi,m)，此時中央和地方間合約的議價成本很低，但基于各地差異過大的前提，將很難出現滿足式(2)的θj與ηm，最優效率也很難出現。排除這兩種極端之后，還存在兩種選擇：一是在各地設置各異的稅種分享率與統一的支出責任比例(θi,j、ηm)；二是在各地設置統一的稅種分享率與各異的支出責任比例(θj、ηi,m)。

在稅種分享率各異、支出責任比例統一(θi,j、ηm)下，由于稅種分享率直接影響生產市場，其差異的存在將影響市場統一。20世紀80年代的市場分割很大程度上就是財政包干下各地各異的稅種分享率造成，1994年分稅制成果之一就是在統一各地稅收分享率的基礎實現了市場統一(胡娟 等，2017)。

在統一的稅種分享率與各異的支出責任比例(θj、ηm)的設置下，一方面，統一的稅種分享率維護了市場的統一性；另一方面，各異的支出責任比例ηi,m也適應了各地的差異。這種做法將在市場統一性與地區差異性之間找到一種平衡，從而成為中央和地方間收支劃分的重要前提。

所以，保證宏觀效率的設置是統一的稅種分享率與各異的支出責任比例，即：

θj=θi,j， ηm≠ηi，m

(3)

六、我國中央和地方間收支劃分改革的路徑選擇

(一)我國中央和地方間收支劃分情形

分稅制以來，我國稅收收入集中于中央，支出責任絕大部分劃給了地方，作為彌補財力缺口的工具，轉移支付發揮非常重要的作用。2017年地方支出占總支出比重高達85.30%，但地方稅收只占總稅收的47.57%，與此適應，轉移支付占地方支出的37.55%，占地方稅收的94.73%。這意味著超過1/3的地方支出需要依賴于中央補助，地方從中央獲得的轉移支付幾乎與其稅收規模相當。進一步，地方稅收中，增值稅與營業稅之和占總稅收的41.08%(5)以上數據均依據2017年全國財政決算數據計算得出。。同時，增值稅在各地是按照生產地原則分配，這意味著地方稅收中的流動性稅基規模很高。

從以上數據可以很容易判斷我國財政配置的特征：地方支出規模很大，嚴重依賴轉移支付，地方稅收中流動性稅基比重較大?；谝陨现醒牒偷胤介g收支劃分的內在邏輯，在這種情景下，地方支出效率、轉移支付效率、地方稅收效率都存在低效率的可能，需要進一步提升。

(二)優化路徑：控制地方政府自有收入與支出的缺口

1.降低地方支出、轉移支付規模，改變地方稅收結構

OECD的數據表明，美國地方政府支出的占比為46.94%、英國為24.58%、日本為46.22%、德國為68.91%、法國為37.19%、意大利為45.93%、韓國為40.68%、OECD全體成員國平均為46.94%。除德國外，大部分國家地方政府的支出占比都低于50%，即使是德國，其地方政府的支出比重也比我國低20個百分點(張斌，2016)。即使考慮到發展中國家地方職責較多的背景，我國地方支出占總支出接近90%的比重也已過高。這種比重過大的地方支出是配置給地方較多的流動性稅基、轉移支付規模較大的根源，并降低了地方支出效率、轉移支付效率與地方稅收效率。隨之，中央和地方間收支劃分首先需要將支出責任上移，降低地方支出規模。

與地方支出下降相對應，地方財力也將減少，這種減少首先可以匹配以轉移支付規模的下降，圖2表明，轉移支付效率efftr隨其規模pei的減小而上升是確定的。

2.采用差異化比例方式降低地方支出

循著支出責任上移的思路，如何將支出責任適度上移到中央有多種選擇(白景明，2015)。降低地方支出的方式可以是將某類支出按照統一比例上移到中央，也可以是按照差異化比例上移至中央。按照宏觀效率的分析，各地對于稅種分享率是統一的，那么，降低地方支出應該采取差異化比例方式。

首先將適合地方承擔的事權劃給地方，其次將適合中央承擔的事權比如失業、跨區域司法等事權劃給中央。在此基礎上，關注的重點是中央和地方共同承擔的事權(如教育、醫療衛生、養老等)。這種事權的支出責任需要按照差異化比例在各地間劃分：富裕地區承擔比例ηi,m高，收入較低的地區承擔比例ηi,m適當降低。最終形成的情形是，少數經濟發達地區僅靠分享獲得的稅收就可以滿足其支出責任，部分地區的轉移支付占其地方支出比例不大，少數經濟落后地區的轉移支付規模較高，但也不超過支出的30%。此時，隨著地方支出降低，轉移支付規模也會降到最低，各地收支缺口減小，地方自有財力占其支出責任比重增加，effle與efftr的同時升高使得財政收支配置效率eff上升。

3.地方稅收的結構優化

增值稅在地方稅收中比重過高會導致地方稅收出現低效率。因此，在支出與轉移支付變動的同時，地方稅收結構也需要做兩方面的調整。其一是將流動性較弱的稅基劃給地方，如車輛購置稅。這種稅收加入地方由于稅收競爭較弱并不會增加超額稅收負擔。其二，增加地方對個人所得稅的分享，比如，擴大到70%(6)考慮到個人所得稅在各地間的差異巨大，模擬顯示，將該稅全部劃為地方稅種并不恰當。。數據模擬顯示，在保持地方整體稅收不變前提下，這可以把地方對增值稅分享的比例降至38%。同時，考慮到合約的收益，地方間對增值稅的分享依然可以采取生產地原則進行。地方稅收的這種結構變化，將會提升地方稅收效率efflt。

采用差異化比例方式降低地方支出，在此基礎上降低轉移支付規模、優化地方稅收結構，這種改革在權衡中央和地方間收支劃分的微觀效率與宏觀效率的基礎上，會促進收支劃分最優效率的實現，將構成我國中央和地方間收支分配進一步調整的路徑選擇。