新中國70年立法發(fā)展成就及經(jīng)驗

全國人大常委會法制工作委員會

習近平總書記指出：“只有回看走過的路、比較別人的路、遠眺前行的路，弄清楚我們從哪兒來、往哪兒去，很多問題才能看得深、把得準。”70年來特別是改革開放40年來，在黨中央堅強領導下，全國人大及其常委會緊緊圍繞黨和國家中心工作，開創(chuàng)性地開展立法工作，走過了極不平凡的歷史進程，取得了舉世矚目的巨大成就，積累了行之有效的寶貴經(jīng)驗。目前，我國現(xiàn)行有效法律274件，有關法律問題和重大問題的決定119件，行政法規(guī)600多件，地方性法規(guī)12000余件，以憲法為核心、與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應的中國特色社會主義法律體系如期形成并不斷發(fā)展完善，努力為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢提供堅實的法制保障。

我國立法工作走過極不平凡的歷史進程

新中國成立初期，中華人民共和國面臨著組建和鞏固新生政權(quán)、恢復和發(fā)展國民經(jīng)濟、實現(xiàn)和保障人民當家作主的艱巨任務。根據(jù)政權(quán)建設需要，從1949年到1954年第一屆全國人民代表大會召開前，我國頒布了具有臨時憲法性質(zhì)的《共同綱領》，制定了中央人民政府組織法、工會法、婚姻法、土地改革法等一系列法律、法令，開啟了新中國法制建設的歷史進程。

全國兩會期間，全國人大相關負責人就“人大立法工作”答記者問。

1954年，第一屆全國人民代表大會第一次會議召開，通過了新中國第一部憲法，確立了人民民主和社會主義原則，確立了人民代表大會制度這一根本政治制度，規(guī)定了公民的基本權(quán)利和義務，同時制定了全國人大組織法、國務院組織法、地方組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法，確立了國家生活的基本原則。1956年，黨的八大提出，“國家必須根據(jù)需要，逐步地系統(tǒng)地制定完備的法律”。此后至1966年“文化大革命”前，共制定法律、法令130多部。這個時期的立法工作，為構(gòu)建中國特色社會主義法律體系提供了寶貴經(jīng)驗。

1978年，黨的十一屆三中全會開啟了改革開放和社會主義民主法制建設的歷史新時期。這個時期立法工作的重點是，恢復和重建國家秩序，實行和推進改革開放。1979年，五屆全國人大二次會議通過了修改憲法若干規(guī)定的決議，同時制定了選舉法、地方組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、刑法、刑事訴訟法、中外合資經(jīng)營企業(yè)法等7部法律，拉開了新時期大規(guī)模立法工作的序幕。

1982年，為適應國家經(jīng)濟、政治、文化、社會生活等各方面發(fā)生的巨大變化，五屆全國人大五次會議通過現(xiàn)行憲法，確立了國家的根本制度、根本任務和國家生活的基本原則，為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設提供了根本保障，標志著我國民主法制建設進入新的歷史階段。黨的十八大前，我國先后于1988年、1993年、1999年和2004年對憲法部分內(nèi)容進行4次修改，確認非公有制經(jīng)濟在國家經(jīng)濟中的重要地位，將國家“實行社會主義市場經(jīng)濟”“實行依法治國，建設社會主義法治國家”“尊重和保障人權(quán)”“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”等內(nèi)容寫入憲法，推動了國家各方面的發(fā)展和進步。這個時期，適應以經(jīng)濟建設為中心、推進改革開放的需要，制定了民法通則、中外合作經(jīng)營企業(yè)法、外資企業(yè)法、民族區(qū)域自治法等一大批重要法律，為法律體系的形成奠定了重要基礎。

1992年鄧小平同志視察南方發(fā)表重要談話以后，黨的十四大確立了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標，改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設進入新的發(fā)展階段，立法工作也進入一個新階段。全國人大及其常委會加快經(jīng)濟立法，在規(guī)范市場主體、維護市場秩序、加強宏觀調(diào)控、完善社會保障、促進對外開放等方面，制定公司法、合伙企業(yè)法等。修訂刑法，形成統(tǒng)一的、比較完備的刑法典;修改刑事訴訟法，完善刑事訴訟程序;為規(guī)范和監(jiān)督權(quán)力行使，制定行政處罰法、國家賠償法等;為進一步加強對環(huán)境資源的保護，制定固體廢物污染環(huán)境防治法等，修改礦產(chǎn)資源法等。

1997年，黨的十五大確立了“依法治國，建設社會主義法治國家”的基本方略，明確提出到2010年形成中國特色社會主義法律體系。按照這一目標要求，為保障和促進社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，適應加入世貿(mào)組織的需要，全國人大及其常委會繼續(xù)抓緊開展經(jīng)濟領域立法，制定證券法、合同法、招標投標法等，修改完善“外資三法”和知識產(chǎn)權(quán)法律等;為規(guī)范立法活動、健全立法制度，制定立法法;為繁榮社會主義文化、保護生態(tài)環(huán)境、發(fā)展社會事業(yè)，制定行政復議法、高等教育法等，修改工會法、藥品管理法等;對刑法、香港基本法有關規(guī)定進行解釋。經(jīng)過這個階段努力，法律體系初步形成。

進入新世紀，按照黨的十六大、十七大確定的全面建設小康社會的奮斗目標，全國人大及其常委會緊緊圍繞到2010年形成中國特色社會主義法律體系，進一步加強立法工作，抓緊制定反分裂國家法、監(jiān)督法、行政許可法、行政強制法、物權(quán)法等在法律體系中起支架作用的法律，及時修改與經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應的法律，集中開展法律清理工作，督促有關方面清理行政法規(guī)和地方性法規(guī)、制定法律配套法規(guī)。到2010年底，在黨中央領導下，經(jīng)過各方面長期共同努力，中國特色社會主義法律體系如期形成。這是我國社會主義民主法制建設史上的重要里程碑，具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。

新時代立法工作邁出新步伐、取得新進展

黨的十八大以來，全國人大及其常委會堅決貫徹落實以習近平同志為核心的黨中央的重大決策部署，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，不斷進行立法創(chuàng)新實踐，立法工作邁出新步伐、取得新進展，呈現(xiàn)出數(shù)量多、分量重、節(jié)奏快的新特點，開啟了新時代立法工作新篇章。

一是通過 《憲法修正案》，健全保證憲法實施的法律制度。在黨中央領導下，十三屆全國人大一次會議審議通過《憲法修正案》。《憲法修正案》共21條，把黨的十九大確定的重大理論觀點和重大方針政策特別是習近平新時代中國特色社會主義思想載入國家根本法，充實堅持和加強中國共產(chǎn)黨全面領導的內(nèi)容，調(diào)整充實中國特色社會主義事業(yè)總體布局和第二個百年奮斗目標的內(nèi)容，完善依法治國和憲法實施舉措，修改國家主席任職方面的有關規(guī)定，增加有關監(jiān)察委員會的各項規(guī)定，推動憲法與時俱進、完善發(fā)展。全國人大及其常委會還制定監(jiān)察法、國家勛章和國家榮譽稱號法、國歌法等，設立國家憲法日，建立憲法宣誓制度，先后兩次作出對部分服刑罪犯特赦的決定，保證憲法有效實施。

二是聚焦重點領域立法。制定國家安全法、反間諜法、反恐怖主義法等，及時修訂刑法，維護國家核心利益和其他重大利益。制定民法總則，扎實推進民法典各分編的編纂工作，完善民事制度。制定外商投資法、電子商務法，修改農(nóng)村土地承包法、土地管理法，推動高質(zhì)量發(fā)展。修改刑事訴訟法、人民法院組織法、人民檢察院組織法，制定國際刑事司法協(xié)助法，作出有關決定，健全訴訟制度，推進司法體制改革。修改環(huán)境保護法、大氣污染防治法、水污染防治法等，制定土壤污染防治法，作出有關決定，構(gòu)建最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護法律制度。制定公共文化服務保障法，電影產(chǎn)業(yè)促進法、公共圖書館法等，激發(fā)文化創(chuàng)造活力，保障人民基本文化權(quán)益。制定慈善法、反家庭暴力法、疫苗管理法等，修改食品安全法、藥品管理法等，保障人民群眾合法權(quán)益。制定環(huán)境保護稅法、船舶噸稅法等，修改個人所得稅法，落實稅收法定原則。修訂公務員法、法官法、檢察官法，制定消防救援銜條例等，完善國家公職人員法律制度。制定英雄烈士保護法等，弘揚愛國精神，推動社會主義核心價值觀全面融入立法。

三是發(fā)揮立法對改革的引領推動和規(guī)范保障作用。落實改革任務舉措需要立新法的，及時推動制定法律或者作出相關決定。適應深化機構(gòu)改革、放管服改革和轉(zhuǎn)變政府職能需要，審議通過22個統(tǒng)籌修改法律的決定，涉及修改法律142件次。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，依照法定程序作出27項授權(quán)決定和改革決定，授權(quán)有關方面暫時調(diào)整法律實施或者開展試點工作，確保重大改革于法有據(jù)。

四是深入推進科學立法、民主立法、依法立法。加強立法組織協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮人大及其常委會立法主導作用。自2015年起，連續(xù)5年提請大會審議重要法律案。建立專門委員會、常委會工作機構(gòu)組織起草重要法律草案制度，共組織起草或提請審議法律案70余件次。出臺立法項目征集論證、立法重大利益調(diào)整論證咨詢、重要立法事項引入第三方評估等工作規(guī)范。健全立法專家顧問制度，建立基層立法聯(lián)系點制度，明確常委會初審和繼續(xù)審議的法律草案都及時向社會公布征求意見，已公布近百件次。建立并實施法律案通過前評估制度，使立法更加科學縝密。建立法工委發(fā)言人制度，積極宣介立法成就，回應社會關切。

五是維護社會主義法制統(tǒng)一。積極推動落實備案審查銜接聯(lián)動機制，制定備案審查工作規(guī)程，建立全國統(tǒng)一的備案審查信息平臺，實行有件必備、有備必審、有錯必糾，備案審查工作力度不斷加強。對發(fā)現(xiàn)的問題，認真開展審查研究，通過與制定機關溝通、提出書面研究意見等方式，加大監(jiān)督糾正力度，推動相關問題妥善解決。2017年、2018年全國人大常委會連續(xù)兩年聽取審議備案審查工作情況報告并推動實現(xiàn)常態(tài)化。加強憲法實施和監(jiān)督，積極穩(wěn)妥推進合憲性審查工作。

傳承和發(fā)揚我國立法工作的寶貴經(jīng)驗

新中國成立70年特別是改革開放40年來，在黨中央的領導下，我們成功走出了一條中國特色的立法路子，僅僅用幾十年時間就形成了中國特色社會主義法律體系，并在新的歷史起點上不斷完善。立法任務之重世所罕見，克服困難之多前所未有，成績來之不易，經(jīng)驗彌足珍貴。

一是堅持黨的領導。習近平總書記指出：“黨的領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證。” 新中國成立70年特別是改革開放40年來，立法工作取得的輝煌成就，最根本、最關鍵的就在于堅持了黨對立法工作的領導，特別是黨中央對立法工作的集中統(tǒng)一領導。實踐證明，只有在中國共產(chǎn)黨的領導下，堅決貫徹實施依法治國的基本方略，中國特色社會主義法治建設才不會偏離正確的政治方向，才不會脫離中國的國情和現(xiàn)階段發(fā)展實際，才能保證最廣大人民的根本利益得到體現(xiàn)。

二是堅持以中國特色社會主義理論體系為指導。法律是實踐證明正確的、成熟的、需要長期執(zhí)行的黨的路線方針政策的制度化、規(guī)范化和程序化。堅持正確的指導思想，是加強民主法制建設、做好立法工作的根本前提。中國特色社會主義理論體系是包括鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想等重大戰(zhàn)略思想在內(nèi)的科學理論體系，是全國各族人民團結(jié)奮斗的共同思想基礎，是必須長期堅持的指導思想，也是做好立法工作的根本指針。

三是堅持人民主體地位。習近平總書記指出：“堅持人民主體地位，必須堅持法治為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民。”我國是人民民主專政的社會主義國家，國家的一切權(quán)力屬于人民。這決定了立法必須堅持人民主體地位，把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護人民權(quán)益、增進人民福祉落實到立法全過程，使法律及其實施充分體現(xiàn)人民意志，保證人民享有廣泛的權(quán)利和自由，滿足人民對幸福美好生活和社會公平正義的追求。

四是堅持從中國國情和實際出發(fā)。走什么樣的法治道路，建設什么樣的法治體系，是由一個國家的基本國情決定的。在立法工作中，全國人大及其常委會始終堅持從我國國情和實際出發(fā)，把改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的偉大實踐作為立法基礎，順應時代發(fā)展和社會進步的新要求，把握規(guī)律、因勢而謀、順勢而為，正確把握改革發(fā)展穩(wěn)定的關系，妥善處理法律穩(wěn)定性與實踐變動性的關系，妥善處理法律前瞻性與可行性的關系，實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應改革發(fā)展需要。

五是堅持社會主義法制統(tǒng)一。我國實行統(tǒng)一分層次的立法體制，維護國家法制統(tǒng)一、維護憲法法律權(quán)威，是必須牢牢堅守的法治底線。全國人大及其常委會無論是制定立法規(guī)劃計劃、審議法律案，還是討論決定重大問題，都自覺以憲法為準繩，嚴格依照法定權(quán)限、遵循法定程序，使每一項立法、每一個決策都符合憲法精神。建立健全憲法監(jiān)督制度，推進合憲性審查工作，加強備案審查工作，堅決糾正違憲違法問題。綜合運用制定、修改、廢止、解釋、清理等多種形式，維護社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威。