“城市中國”的崛起

文|劉保奎

70年滄桑巨變，中國的城鎮(zhèn)化不僅讓一個“鄉(xiāng)土中國”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺鞘兄袊保脖苊饬税l(fā)達(dá)國家和許多發(fā)展中國家城鎮(zhèn)化中出現(xiàn)的嚴(yán)重的社會問題，走出了一條具有中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路。

城鎮(zhèn)化是衡量一個國家或地區(qū)發(fā)展程度、現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志，中國的城鎮(zhèn)化更像是中國發(fā)展的一個縮影，既有曲折中的不懈探索，也有與本土實際相結(jié)合的制度、模式創(chuàng)新。70年滄桑巨變，中國的城鎮(zhèn)化不僅讓一個“鄉(xiāng)土中國”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺鞘兄袊保脖苊饬税l(fā)達(dá)國家和許多發(fā)展中國家城鎮(zhèn)化中出現(xiàn)的嚴(yán)重的社會問題，走出了一條具有中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路。

在曲折中探索

新中國成立之初，中國的城鎮(zhèn)化率只有10.6%，中國城市經(jīng)歷了幾十年炮火洗禮，百廢待興。中國政府很早就認(rèn)識到城市在國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的重要作用，迅速把工作重心轉(zhuǎn)移到城市上來。

在新中國成立前夕召開的中共七屆二中全會上，毛澤東主席指出從現(xiàn)在起，開始了由城市領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村的時期，工作重心必須放在城市，必須用極大的努力去學(xué)會管理城市和建設(shè)城市。毛主席的講話成為這一時期城市和城鎮(zhèn)化工作的指導(dǎo)方針。

江蘇省海安縣高新區(qū)海南新村一角

漫長的封建社會產(chǎn)生和發(fā)展的中國城市大多是“消費(fèi)型城市”，沒有自身造血能力，也不具有帶動廣大農(nóng)村發(fā)展的能力，在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)形態(tài)、建筑風(fēng)貌等方面也相對落后，因此在新中國成立初期，中國城市主要采取了兩方面工作，一是加強(qiáng)城市建設(shè)，特別是城市道路、供水、住房等基礎(chǔ)設(shè)施；二是恢復(fù)生產(chǎn)，提出“變消費(fèi)城市為生產(chǎn)城市”，圍繞工業(yè)化，結(jié)合“一五”時期重大項目布局，新建了一批工業(yè)城市。

新中國成立初期的大規(guī)模工業(yè)化吸納了大量農(nóng)民進(jìn)入城市，1960年中國城鎮(zhèn)人口是1949年的2.3倍，平均每年增長660多萬。城鎮(zhèn)人口過快增長帶來糧食供應(yīng)緊張等一系列問題。為了減輕城市供給負(fù)擔(dān)，中國在1960年至1963年實施了壓縮城鎮(zhèn)人口的調(diào)整方針，直到1965年城鎮(zhèn)人口才恢復(fù)到1960年的水平。這一政策通常被學(xué)者們稱為“逆城鎮(zhèn)化”，有很多討論。但在當(dāng)時歷史條件下，通過這些非常規(guī)舉措進(jìn)行“調(diào)整”的確有效保證了城市的穩(wěn)定發(fā)展。

1966-1978年，受文革影響，中國城鎮(zhèn)化基本停滯，城鎮(zhèn)化率從17.86%提高到17.92%，這一時期由于國民經(jīng)濟(jì)秩序受到破壞，工業(yè)發(fā)展停滯不前，城鎮(zhèn)化進(jìn)程受阻，城市規(guī)劃、建設(shè)管理部門撤銷，規(guī)劃缺位導(dǎo)致了城市建設(shè)和管理混亂。

城鎮(zhèn)化與改革相伴

改革開放以后，中國經(jīng)歷了人類歷史上最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%提高到2018年的59.58%，每年提高1個百分點以上。

改革開放初期，中國率先推進(jìn)的“包產(chǎn)到戶”等農(nóng)村改革大大提升了農(nóng)民的勞動生產(chǎn)率，大量勞動力得以從農(nóng)業(yè)中解放出來，向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。糧食供應(yīng)的日益充足，城市工業(yè)發(fā)展對勞動力需求的迅速增長，勞動力從農(nóng)業(yè)部門向外轉(zhuǎn)移，共同推動了中國20世紀(jì)80年代中期的戶籍制度松動。1984年國家開始允許農(nóng)民可自帶口糧進(jìn)城務(wù)工。

1992年春，鄧小平同志發(fā)表了重要的“南巡講話”，進(jìn)一步堅定了中國的改革開放的方向，也加快了從計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型步伐。到90年代中期，制約人口流動的制度障礙全部被打破，中國已經(jīng)基本實現(xiàn)了人口的城鄉(xiāng)自由遷徙。

20世紀(jì)90年代后期，中國實施的住房、教育、醫(yī)療、財稅等幾項關(guān)鍵改革，進(jìn)一步推動了城鎮(zhèn)化進(jìn)程和城市發(fā)展。

其中，土地有償使用是一項重要的改革，在改革開放初期，中國對城市土地施行的是無償無限期的劃撥制，到1990年基本建立起了城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度，此后在1992年、1995年、1998年、2004年又進(jìn)行了多次完善，基本形成了包括地類劃分、供應(yīng)方式、供應(yīng)價格、供應(yīng)期限、征地制度等在內(nèi)的中國特色城市土地制度。

住房制度改革也成為中國城鎮(zhèn)化的重要動力。房地產(chǎn)市場繁榮，住房消費(fèi)和投資在國民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)相當(dāng)大的比重，不僅支撐了中國經(jīng)濟(jì)的快速增長，還逐步形成了一套以土地資產(chǎn)價值實現(xiàn)為核心的制度設(shè)計，“以地生財”“以地融資”成為推動城市建設(shè)、完善基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)的重要資金渠道，很好地支撐了城市快速擴(kuò)張所需要的開發(fā)建設(shè)資金。

理解中國的城鎮(zhèn)化，不能忽略經(jīng)濟(jì)全球化因素。從20世紀(jì)90年代開始，經(jīng)濟(jì)全球化越來越成為中國城市化的重要動力。資本、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)的跨國轉(zhuǎn)移，眾多跨國公司競相在中國大陸投資建設(shè)現(xiàn)代化的工廠，到21世紀(jì)初，中國已經(jīng)迅速發(fā)展成為全球重要的制造業(yè)基地，有“世界工廠”之譽(yù)。全球化在推動中國工業(yè)化的同時，也加速了中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，特別是中國沿海城市如上海、北京、廣州、深圳等國際化水平得以大幅提升。這些城市向內(nèi)背靠中國大陸廣袤市場，向外與全球各國聯(lián)系便捷，擁有發(fā)達(dá)的航空、航運(yùn)、金融和信息樞紐功能，吸引了越來越多的跨國公司總部或區(qū)域總部入駐，成為全球城市網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分。

經(jīng)濟(jì)全球化對中國城鎮(zhèn)化的影響在2001年中國加入了世界貿(mào)易組織之后表現(xiàn)得更為突出，2001-2011年，中國的城鎮(zhèn)化率每年平均提高1.9個百分點，是城鎮(zhèn)化速度最快的十年，許多城市得到了爆發(fā)性增長，城區(qū)面積和人口翻了一番，像蘇州、東莞、無錫、佛山等城市依托制造業(yè)的快速發(fā)展，成為這一時期的明星城市。

中國的城鎮(zhèn)化有一個很重要的后發(fā)優(yōu)勢，就是中國快速城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展與高鐵、互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)應(yīng)用同向疊加，呈現(xiàn)出與其他國家城市發(fā)展不同的特點。

2018年中國高鐵通車?yán)锍踢_(dá)到2.4萬公里，居世界第一。高鐵不僅改變了中國城鎮(zhèn)的格局，也改變了城鎮(zhèn)之間的關(guān)系，高鐵讓城市間聯(lián)系更加快速、便捷、緊密，城市群成為城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。城市軌道交通也得到前所未有的發(fā)展，2018年底建成軌道交通的城市接近40個，城區(qū)200萬人口以上的城市都規(guī)劃建設(shè)軌道交通。

在大城市及其周邊更容易催生新技術(shù)，邊緣地區(qū)的經(jīng)濟(jì)要素更加趨于向大城市聚集。面向多種經(jīng)濟(jì)形態(tài)的空間形態(tài)，如工業(yè)園、高新區(qū)、科學(xué)城、雙創(chuàng)空間、孵化器等載體在中國城市里同時出現(xiàn)，并深刻改變著城市空間結(jié)構(gòu)。

城鎮(zhèn)化的中國特色

河南省滑縣錦和新城新農(nóng)村社區(qū)的農(nóng)民正在剛剛收獲的麥田里播種玉米，附近是新建樓盤

中國的城鎮(zhèn)化歷程有著不同于歐洲、北美、拉美、東亞的特點，中國政府合理把握政府和市場、中央和地方等關(guān)系，在頂層設(shè)計、戶籍制度、土地改革、空間管理等方面逐步形成了中國特色的城鎮(zhèn)化政策，先后在1953年、1963年召開了兩次中央城市工作會議。中共十八大以后又先后召開了中央城鎮(zhèn)化工作會議和中央城市工作會議，在比較高的層面制定明確城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展的方針政策，提出有關(guān)目標(biāo)任務(wù)要求，統(tǒng)籌推進(jìn)相關(guān)配套改革，鼓勵各地因地制宜、突出特色、大膽創(chuàng)新。

“五年規(guī)劃”被認(rèn)為是中國制定發(fā)展道路、調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)的重要經(jīng)驗，在中國的“五年規(guī)劃”中，也將城鎮(zhèn)化作為一項重要內(nèi)容之一，從2001年出臺的“十五”計劃提出“實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”，2006年的“十一五”規(guī)劃提出“以城市群作為主體形態(tài)”等。2014年出臺了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，成立了推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作部際聯(lián)席會議制度，在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)籌推進(jìn)國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃實施和政策制定落實，協(xié)調(diào)解決新型城鎮(zhèn)化工作中的重大問題，提出年度重點工作安排、任務(wù)分工。

放開戶籍和人口流動限制，實現(xiàn)人口自由遷徙是中國城鎮(zhèn)化的重要經(jīng)驗，如果沒有人口從農(nóng)村進(jìn)入城市，就不會有城市隨后關(guān)于戶籍、土地、住房等的諸多創(chuàng)新，也不會有生產(chǎn)效率的提高和城市經(jīng)濟(jì)的增長。

但中國放開戶籍限制的過程是漸進(jìn)的，這使得中國人口的鄉(xiāng)城流動非常有秩序，沒有出現(xiàn)巴西、墨西哥、印度等國家短期內(nèi)大量農(nóng)村人口涌入城市，缺少合適就業(yè)崗位，大量人口擁擠在“貧民窟”，成為城市管理和社會治理的難點。中國政府并沒有一下子讓進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工及其子女享受與城市居民同等的醫(yī)療、社保、養(yǎng)老等福利待遇，而是采用居住證制度等漸進(jìn)地為其提供一定的權(quán)利和便利，這減輕了政府提供公共服務(wù)的負(fù)擔(dān)，另外地方政府還建立起了一套以用工單位和居住地社區(qū)兩方面構(gòu)成的管理網(wǎng)，實現(xiàn)了對進(jìn)城務(wù)工人員的全覆蓋、精細(xì)化管理。

獨特的土地制度安排

中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中伴隨著城市土地制度的不斷建立完善，中國土地制度的構(gòu)建和調(diào)整并不是先有頂層設(shè)計“按圖索驥”的，而是具有很顯著的“干中學(xué)”特征，是自下而上和自上而下互動下的持續(xù)制度創(chuàng)新。以地生財、以地融資、工業(yè)用地和居住用地的“結(jié)構(gòu)性安排”等共同形成了中國城鎮(zhèn)化的重要動力源泉。地方政府通過投資改善基礎(chǔ)設(shè)施條件，提高城市土地價值，通過土地出讓來為下一步城市發(fā)展積累資金。中國的土地制度安排又保證了城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中征地的效率，也是城鎮(zhèn)化“中國速度”的重要保障。

受中國傳統(tǒng)營城理念影響，中國城市建設(shè)中對城市風(fēng)貌、開發(fā)建設(shè)的空間規(guī)制比較重視。20世紀(jì)90年代中后期，中國城鎮(zhèn)化開始進(jìn)入快速發(fā)展期，在此同期，中國就已經(jīng)形成了比較完整的城市總體規(guī)劃、城市控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制辦法。同時在城市交通設(shè)施、市政設(shè)施、公園綠地等諸多方面都制定了系統(tǒng)的國家標(biāo)準(zhǔn)，這保證了中國城市建設(shè)的有序開展。

中國城市快速增長的肌理具有自身特點，“空間單元”扮演著非常重要的角色，在歷史上城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時期，中國都有與當(dāng)時歷史條件相匹配的“空間單元”。例如新中國成立初期的獨立工礦區(qū)、20世紀(jì)80年代末90年代初的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)大院、新世紀(jì)初的開發(fā)區(qū)、2007年以后的新城新區(qū)、2016年以來的特色小鎮(zhèn)等，都是中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程形成的可以批量復(fù)制的“空間單元”。同時在出現(xiàn)過熱時，政府及時進(jìn)行規(guī)制，守住了中國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的底線。

中國在宏觀尺度上確立了以城市群作為主體形態(tài)，形成了“19+2”城市群，抓住了城鎮(zhèn)化空間發(fā)展的演變規(guī)律，有利于發(fā)揮城市群在匯聚配置高端要素中的樞紐作用、對提高生產(chǎn)組織效率和促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級的支撐作用。2018年中國政府又出臺了培育現(xiàn)代化都市圈的有關(guān)政策，把政策重點進(jìn)一步放在了城市群內(nèi)，以超大特大城市為核心、一小時通勤范圍的都市圈培育上。

城鎮(zhèn)化是一個非常綜合的經(jīng)濟(jì)社會過程，是現(xiàn)代化的必由之路，回顧中國非凡的城鎮(zhèn)化歷程，在不同歷史時期，先后吸納了前蘇聯(lián)、中國香港地區(qū)、新加坡、日本、美國、英國的經(jīng)驗，但并沒有偏廢，特別是近年來，更加注重本土實際，與自身經(jīng)濟(jì)社會、歷史文化、自然稟賦等相適應(yīng)，積極探索，形成了中國特色的城市建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗。