“一帶一路”倡議引領下中非農業合作的困境與出路

葉前林　翟亞超　劉海玉

關鍵詞：“一帶一路”倡議;中非農業合作;農業資源

中非農業合作始于20世紀50年代末，至今已走過近60個年頭。在這60年的歲月里，中國通過對非洲國家提供無償的農業援助、緊急人道主義糧食援助、派遣高級農業專家、培訓農業官員與技術人才等多種形式的合作，對非洲農業的發展做出了巨大貢獻。在這漫長的農業合作歷史中，中非也結下了深厚的友誼，如今中非已形成全天候戰略伙伴關系，為將來中非雙邊開展全面合作提供了制度框架。進入21世紀之際，中非合作論壇的成立，使中非雙邊合作跨入了快速車道，中國經濟快速發展的成果與經驗在非洲國家得到推廣與試驗，致使非洲農業發展水平不斷提高，糧食安全問題得到緩解。

隨著“一帶一路”倡議的深入推進，中非合作關系將更加緊密團結，中國也逐步加大對非農業援助與投資力度，分別在第六屆、七屆中非合作論壇上先后提出“十大合作計劃”和新的“八大行動”計劃，歡迎非洲兄弟國家參與“一帶一路”建設，共建中非命運共同體，實現合作共贏目標。目前，非洲土地上的“中國元素”越來越多，中國已與21個國家簽署了農漁業合作諒解備忘錄或協議書，中非雙方農業合作已駛入發展“黃金期”。特別是自“一帶一路”倡議提出以來，中非農業合作在人道主義應急援助、農產品貿易、農業基礎設施、人力資源開發等方面取得顯著進展，但同時也面臨非洲國家對中方援助期望過高、政局動蕩及農業政策欠缺穩定性、對非農業技術傳遞項目的效果不佳、非洲農業基礎設施建設落后等瓶頸，如今突破上述癥結成為中非農業合作的當務之急。

一、 “一帶一路”倡議以來中非農業合作取得的進展

（一） 人道主義應急援助

經過幾十年的努力，全球在減少饑餓方面取得重要進展，但世界上仍有7.95億人處于長期饑餓之中。尤其非洲地區氣候條件惡劣，大片地區遭受嚴重自然災害，加之戰亂動蕩、農業基礎設施與技術落后，非洲各國長期面臨持續饑荒和營養不良的嚴峻威脅。在過去的歲月里，中非同心同向、守望相助，形成了深厚的傳統情誼，在共建“一帶一路”倡議新理念下，中非命運共同體將更加緊密與團結。為幫助非洲國家應對糧食安全危機，中國對非洲兄弟國家一直伸出援助之手，提供人道主義緊急糧食援助。2016～2021年，中國政府分別在第六、七屆中非合作論壇上承諾向非洲受災國家累計提供達20億元人民幣的緊急人道主義糧食援助。2017年，肯尼亞遭受了38年來最為嚴重的干旱，中國與聯合國世界糧食計劃署合作，通過南南合作援助基金向其提供了價值高達1.5億人民幣的緊急糧食援助，幫助數百萬受災群眾渡過難關。另外，中國還向埃塞俄比亞、索馬里、南蘇丹、剛果民主共和國等國實施了緊急糧食援助，幫其應對饑餓危機。

（二） 農產品貿易

進入21世紀后，在中非合作論壇框架下中國對非洲各國實施了一系列零關稅及其他優惠政策，中非農產品貿易蓬勃發展，尤其是“一帶一路”倡議提出以來，中非構建命運共同體的步伐日益加快，越來越多的企業在非洲建立農產品供應基地和貿易體系，雙邊農產品貿易發展勢頭更加迅猛。2001～2017年，中非進出口貿易額從107.99億美元增加至1706.45億美元，貿易額翻了17倍。其中，雙邊農產品貿易總額從6.28億美元增加到59.94億美元，增長了8.5倍;進口額從2.06億美元增加到29.47億美元，增長了13.3倍;出口額從4.22億美元增加到30.47億美元，增長了6.2倍。從中國與非洲各國農產品貿易額數量看，南非、安哥拉、尼日利亞、埃及、加納、肯尼亞等國家為中國在非洲最主要的農產品貿易對象國。從重點大宗商品進出口市場看，中國從摩洛哥、尼日利亞、加納等非洲國家主要進口棉花、菜籽油、可可豆等農產品，而中國則向南非、肯尼亞等非洲國家出口茶葉、番茄醬罐頭、園藝產品、谷物等農產品。

（三）農業基礎設施投資

基礎設施落后是制約非洲農業發展的重要瓶頸之一。以往中國曾在力所能及的范圍內幫助非洲國家援建了較為著名的加納阿菲費灌溉工程、布基納法索三個水稻墾區、贊比亞中贊友誼農場等大型農業基礎設施。另外，除了無償援建的方式外，還通過工程承包、直接投資、優惠貸款等方式，在非洲開墾荒地、興建水利灌溉設施與農場，對非洲東道國農業生產能力的提升發揮了重要作用。2015年，中國在第六屆中非合作論壇上承諾幫助非洲國家建設農田水利設施，并在非洲100個鄉村實施“農業富民工程”，為非洲農業發展奠定了堅實的基礎。2019年6月，在首屆中非經貿博覽會的基礎設施合作項目儀式上，中非簽署了包括加納一攬子二期農村電網、幾內亞阿瑪利亞水電站在內的共計13個項目，總金額達25.71億美元，緩解了非洲各國農業對市場、水等基礎設施需求的壓力。互聯互通作為“一帶一路”倡議的重要建設內容，催生了中國農業企業走向非洲投資農業基礎設施的熱潮。例如，青島瑞昌棉業有限公司自成立不久就立足海外市場，分別在馬拉維、贊比亞、莫桑比克、津巴布韋等非洲四國投資建立集棉業種植、收購、加工、運輸、銷售為一體的農業生產基地，迅速成長為國內在非洲從事農業種植領域的最優秀企業。

（四） 農業技術及人才培養

建設現代農業離不開農業技術與人才的支撐。近年來，在“一帶一路”倡議和中非論壇合作框架下，中非農業科技合作進程不斷加快，通過建立農業技術示范中心、派遣農業援非專家、培訓農業技術人才的“科技興農”戰略就成為目前中非農業合作的主導模式，也是提升非洲受援國農業生產與技術水平的必要要求。2018年，中方在第七屆中非合作論壇上提出新的“八大行動”，支持非洲實現農業現代化，保障糧食安全，并承諾繼續向非洲各國派遣500名高級農業專家，建立中非綠色農業發展研究中心，援助非洲構建農業職教體系，培養農民致富帶頭人，以提升糧食安全保障能力。目前，中國在非洲已經建立25個農業技術示范中心，將適合非洲生產的高產優質品種以及研發的本土化高產配套技術推廣到周邊國家，并派遣優秀農業技術專家進項技術指導與培訓，培養本土化農技人才。據統計，2012～2018年，中國農業農村部在華舉辦了260期培訓班，累計為非洲53個國家培訓農業官員和技術人員4980人次，指導當地農民開展農業生產近10萬人次。

二、 中非農業合作面臨的困境

（一）非洲國家對中方援助期望過高的負荷壓力

一直以來，中國堅持和平共處、互相尊重、形式多樣的原則，在力所能及的范圍內給予非洲各國不附帶任何經濟政治附加條件的援助。進入新世紀后，中非合作論壇成立，中方加大了對非洲國家的農業援助力度，在“一帶一路”倡議提出后，中國更是強化了對非洲各國的援助。在六屆、七屆中非合作論壇上中國政府先后承諾給予非洲國家累計高達20億人民幣的緊急人道主義糧食援助，還通過援建水利基礎設施、派遣500多名高級農業技術專家親赴非洲當地進行農業技術指導與培養、幫助建立農業職業教育培養體系等方式支持非洲農業發展。中國政府重承諾、執行快、質量好，在非洲國家樹立了良好的口碑。非洲國家政府和人民十分贊賞中國對非援助所做的巨大貢獻，尤其肯定中方區別于西方國家無附加任何條件的平等對非援助模式，高度評價中國是全天候值得信賴的真正朋友。隨著中國綜合國力的不斷提升，非洲各國新生領導人普遍不認同中國仍屬于發展中國家這一事實，在羨慕中方經濟迅速發展的同時，又希望中方加大對非的援助力度，并將援助視為加強和深化中非雙邊合作的附加條件，這對中方形成了較高的負荷壓力，甚至超出中國所能承受的范圍。

（二）非洲部分國家政局動蕩及農業政策欠缺穩定性

非洲仍屬目前全球最為動蕩地區之一，在進入21世紀以來，仍有20余個非洲國家發生戰亂。非洲國家不穩定的政局及戰亂，使得建立不久的政治社會秩序與經濟基礎嚴重摧毀，最終使農業政策的持續性中斷。自20世紀80年代開始，非洲各國在世界銀行、國際貨幣基金組織等第三方國際機構的主導下，套用發達國家的發展經驗對國內進行經濟體制改革與產業結構調整，推行貿易自由化，但是在實施過程中，脫離了非洲各國的實際經濟發展水平與具體國情，尤其是忽視了非洲商品經濟不發達的客觀事實，使得政府在財政、土地、技術、水利、交通等方面的增長目標難以實現，尤其是解決貧困與保障糧食安全生產的措施難以得到實施，在經濟發展過程中產生了諸多負面效應。同時，非洲國家政局動蕩致使社會頻繁發生沖突，政治與社會風險較大，加之非洲各國復雜的土地問題，土地政策得不到持續貫徹執行，使國內外投資者在非洲各國的農業投資預期難以實現。

（三）中國對非農業技術傳遞項目的效果不佳

農業作為非洲國家的支柱產業，非洲各國的統治者需要獲得經濟上的來源，政府設立農產品壟斷收購機構的市場營銷委員會，低價從農民手中收購農產品，在國際市場上高價賣出，此種差價營銷體系使得農民處于被剝奪地位，從制度上妨礙了非洲農業的發展。另外，非洲國家普遍存在社會兩極分化，一方是代表統治階級力量的政治官僚利益集團，一方則是受剝削的窮苦農民，嚴重的社會兩極分化使得非洲農民缺乏必要的良種、機械、技術、化肥等生產資料，最終使得農民對中國援助的先進農業技術吸收能力低。同時，目前非洲很多國家的農民仍停留在原始的農業生產生活水平，優越的自然稟賦及傳統生活習慣，使得農民勞動積極性和農業組織管理較弱，導致在非洲的農業技術傳遞比較困難。加之，多年的國際援助，也使得非洲農民對別國的援助產生依賴，對接受國際上的人道主義援助習以為常，缺乏學習農業技術的內在自主動力。雖然中國對非農業技術傳遞的潛力很大，但是受制于非洲國家的政治制度、農業政策、農民的自身技術吸收能力、農業生產生活方式的差異，農業技術在非傳遞是一個漫長曲折的過程。

（四） 非洲國家的農業基礎設施建設落后

非洲農業自然資源優越，現有可更耕地資源達7.7億公頃，實際利用土地率僅為27%，而且非洲水資源豐富，大多數地區的氣候條件適宜發展多熟種植業和農牧業，但由于農業基礎設施建設滯后，非洲豐富的土地、水、氣候等農業資源優勢未能轉化成經濟優勢，農業發展嚴重滯后，甚至糧食安全都難以保障。當然，造成非洲國家農業基礎設施落后的主要關鍵仍是資金不足。在非洲，大多數國家經濟發展落后，財政自足能力有限，對交通、水利、電力、通訊等基礎設施建設的投入較少，尤其對農業建設資金投入更加不足，大量土地未能得到有效開發和利用，農田灌溉水利設施老化嚴重，整體農田灌溉區域面積小且分布不均衡，農具、化肥、種子、農藥等農資生產資料投入不夠，農作物產量遠遠低于我國農民產量的平均水平。目前，非洲國家農民仍然為人均糧食產量為8噸/公頃而努力，中國糧食產量已經達到15～16噸/公頃。非洲國家的農業基礎設施建設落后，無疑為中國在非洲投資農業資源開發增加成本。

三、 破解中非農業合作困境的出路

（一）適當分擔國際責任，尋求與國家實力相匹配的援助任務

以中國為主導的發展中國家且不附帶任何政治條件的“南南合作”，給中非農業合作帶來了新機遇，尤其是構建“一帶一路”命運共同體，更是為中非雙邊農業合作提供了千載難逢的契機。近年來，在某些國際論壇場合，西方國家和部分非洲受援國脫離中國實際國情，將中國視為發達國家，要求中國承擔發達國家相對等的國際援非義務。上述言論罔顧中國仍屬于發展中國家這一事實，也違背了中國對非洲國家援助的性質與政策。當前，中國的國力仍能有限，援非能力、規模和手段仍然有待增強與提升，在較長時期內只能承擔與本國實力相匹配的國際援非義務。中國應緊抓“一帶一路”構建中非命運共同體的戰略機遇，把握有利時機，本著中非合作共贏理念，擴大對非互利合作，積極推動企業走向非洲進行農業投資，將國內過剩產能、先進的農業技術向非洲進行轉移，從而給予非洲各國更多的農業援助，不斷提升非洲各國農業技術發展水平和自身農業發展能力。同時，積極尋求與聯合國糧農組織的第三方合作，與國際社會共同努力做好援助工作，在國際減少貧困和共同發展等全球治理領域做出中國應有的貢獻，提升中國國際形象。

（二） 加強非洲國家農業資源的跟蹤了解，做好非洲國別農業研究

政局不穩造成非洲國家農業政策缺乏可持續性，給中非農業合作造成極大的障礙。非洲國家豐富的農業資源，與我國農業結構形成很強的互補，中國在農業技術、資金、農業機械等領域具有領先優勢，加強中非農業合作有利于應對非洲各國糧食安全危機及解決貧困人口問題，并促進非洲農業發展和維護糧食安全。同時，也有利于優化我國的糧食安全供應格局，以及擴大農產品市場供應結構。為了防止非洲國家農業政策的中斷，我國應建立對非洲國家農業投資預警跟蹤反饋機制，及時掌握非洲國家的政治、經濟、社會等情況，弄清非洲各國現有的農業種植結構、自然氣候條件、土壤特性、土地政策、農田水利設施、農用電供應和成本、物流成本、法律制度、稅收管制、外匯管理、貿易壁壘等基本國情，尤其要對中非合作的目標國家、地區、領域和項目等方面進行重點研究，并建立包括政策咨詢、技術支撐、融資服務、法律咨詢、安全保障等全方位的支持服務體系，為企業走向非洲投資保駕護航。

（三） 因地制宜推進對非農業技術援助和培訓

在以往的對非農業技術援助過程中，曾出現“建設-移交-中斷-再投入-再移交-再中斷”的惡性循環怪圈。為此，在對非農業技術項目中要避免中國農業專家一旦撤離，項目就陷入運行困境，要將技術項目的持續運行作為重要任務。中方對非農業技術傳遞不僅要靠中方提供適宜非洲的農業技術，還取決于非洲國家對技術傳遞所做的努力。在農業技術傳遞過程中，要適度考慮非洲農民傳統生產生活方式，依據非洲農業經濟發展水平及時調整對非傳遞的農業技術。例如，中國在非建立的埃塞俄比亞農業技術示范中心，其所在的農區仍處于牛耕、人工播種和牛腳脫粒階段，可以對其采取推廣和示范中國的耬播技術和石磙脫粒技術。同時，農業技術傳遞也要加強改善當地的農業技術生產條件和農技人才的培養，提升非洲各國本土化農業技術人才的能力。另外，對非農業示范中心的農作物選擇，要優先考慮非洲國家需求量大的農產品品種，并適當考慮滿足部分高端消費者人群的農產品需求。

（四） 引導和激勵企業走向非洲農業投資

對非農業合作，企業界常常存在一個誤判，認為非洲社會極為動亂、不安全，對非洲仍停留在刻板老套的印象上，甚至有些企業想當然地認為非洲自然資源優越，只要去非洲投資就必然會成功，不做好充分的市場調研、風險預估和前期準備，盲目投資，這些都是對非農業投資的誤判表現。另外，目前我國農業進入非洲的產業鏈不夠成熟，難以獨當一面。非洲農業基礎設施落后，亟需大量的外商投資，這對中國企業來說是個投資契機，但面臨較大的異域風情差異，中資企業對非農業投資的積極性仍然不足，需要政府層面在政策上加以引導，鼓勵在資本、技術、人才等方面具備雄厚實力的農業龍頭企業成為投資非洲基礎設施的主力軍，并在金融、稅收、外匯等管制方面給予優惠政策，尤其要依托以中國為主導的亞洲基礎設施投資銀行、絲路基金等國際金融機構的扶持，激勵具有實力的農業企業充分利用國內非洲兩種資源與市場，在中非農業合作中有所作為，實現中非農業生產要素跨國流動，推動中非農業合作共贏。同時，在企業層面，農業企業應抱團出海，形成完整的農業全產業鏈，以農業產業園的方式，構建緊密的農業合作關系，從而增強非洲農業投資風險的抵御能力。