關于天津市實施鄉村振興戰略的幾點思考

劉長卿

（國家統計局 北辰調查隊，天津 300400）

實施鄉村振興戰略，是黨的十九大對“三農”工作做出的重大決策部署，是新時代農業農村發展的必然要求，是當前“三農”工作的總抓手。當前天津市正處在城鎮化快速發展的階段，都市型農業建設、重點領域改革、城鄉體系建設全面推進。加快實施鄉村振興戰略，加強規劃引領，推動農業農村現代化，促進農民增收，成為亟待研究的課題。本文深入分析天津市實施鄉村振興戰略的優勢、面臨形勢，并就重點問題提出意見建議。

1 天津市城鎮化建設穩步推進，“三農”工作再上新臺階

1.1 現代都市型農業成效顯著

據《全國農業現代發展水平評價報告》，天津以71.64分次于上海、江蘇、山東，居全國第4位。據《中國都市現代農業發展報告2017》，天津市都市農業發展指數居全國大中城市第5 位。

天津市優勢明顯，農業設施裝備達較高水平。截至2017 年末，建成4 萬 hm2高標準農田，20 個現代農業園區，155 個養殖園區，設施蔬菜播種面積占蔬菜播種面積70%，耕種綜合機械化水平比“十一五”末提高超過5 個百分點，居全國前列。農業結構調整成效顯著。以“一減三增”為突破口，截至2017 年底調減低產田7.2 萬 hm2，經濟作物增收1 782 元·（667 m2）-1，總計促農增收14億元以上。養殖業占農業總產值比重超46%，高于全國平均水平近8 個百分點。蔬菜等菜籃子主要農產品自給率在主要大城市名列前茅，科技支撐作用凸顯。形成黃瓜生豬肉羊等優勢品種，生物獸藥產值和產業的集中度全國領先。智慧農業加快發展，“三網聯動”深入實施。科技對農業增長貢獻率達65%，比全國平均水平高7 個百分點。農產品質量安全方面，加強放心農產品生產基地建設，完善農產品質量安全追溯體系。全市農產品連續多年抽檢合格率98%以上，全國名列前三。

1.2 重點領域改革不斷取得新突破

農村集體產權制度改革穩步推進，2017 年底全市有765 個村完成村集體產權制度改革試點，已建成農村產權流轉交易市場體系。農村土地承包經營權確權頒證工作全部完成，2 707 個村登記承包地面積24.2 萬 hm2，頒發證書59 萬份，發證率99%。薊州區宅基地制度改革工作取得突破。2017 年自愿有償退出280 宗，農村住房財產權抵押貸款168 筆。農村金融改革持續深化。強化涉農貸款投放、農村資源資本化等方面改革力度，擴大政策性農業保險的覆蓋面，加大財政撥付力度，支持農村金融機構和融資擔保機構發展。其他改革方面，經濟發達鎮行政管理體制改革試點穩步推進，目前，天津市評估組已對雙街鎮實地評估驗收并積極評價。寶坻農村產權流轉交易市場建設試點工作得到國家專家組充分肯定。武清國家現代農業示范區農業改革與建設試點順利結束。

1.3 現代城鄉體系建設日趨完善

1.3.1 城鄉發展一體化體制機制不斷健全 健全城鄉發展一體化體制機制是當前我國解決“三農”問題的重大戰略任務。十八大以來，天津市城鄉發展一體化體制機制建設不斷深入。通盤考慮城鄉發展規劃編制，構建統一的空間規劃體系；推進城鄉基礎設施建設一體化，統籌推進交通、水利、防災減災等公共基礎設施建設；戶籍制度改革不斷深化，統一城鄉戶口登記制度，放開本市戶籍人口遷移限制，加強支持非戶籍人口市民化，建立城鎮建設用地增加規模同吸納農村轉移人口落戶數量掛鉤機制；深入實施全民參保計劃，同步提高城鄉居民醫保財政補貼標準，目前已實現基本養老保險覆蓋全體職工和適齡城鄉居民，基本醫療保險覆蓋全民，工傷、失業、生育保險參保率超過90%。

1.3.2 城鎮化建設持續推進 城鎮人口聚集和產業支撐能力不斷提升，初步形成了一批生態宜居、資源節約、富有活力的特色小城鎮，空間布局不斷優化，城鎮體系日趨完善，城市壓力得到有效疏解。產城融合示范區在區域規劃、基礎設施建設、重大項目引進等方面取得重要突破。深入推進國家新型城鎮化綜合改革試點，先后有一區三鎮入選，薊州區的成功做法作為首批試點經驗在全國推廣。據測算，近5 年非農就業占比復合增長率、非農產值占比復合增長率兩項指標與城鎮人口占比復合增長率的比值均接近1，表明非農就業率、工業化與城鎮化的動態發展比較協調。據國家自然資源部數據，天津市城市節約集約利用綜合指數為53.2，居全國各省市之首，較全國平均水平高出71.8%。常住人口城鎮化率82.9%，較全國平均水平高出41.7%。2017 年，天津市農村常住居民人均可支配收入21 754 元，居全國第四。

2 面臨形勢

2.1 農業農村基礎地位不容忽視

保供給保生態功能不可替代。截至2017 年底，放心菜基地達234 個，放心豬肉基地180 個，改造提升312 家放心肉雞養殖基地，蔬菜供給率100%，肉蛋供給率65%以上，生態、休閑觀光旅游度假功能越來越凸顯，休閑農業吸納大量就業，在京冀地區影響逐漸提高。人口和就業方面，鄉村常住人口265.8 萬，占比17.1%，一產吸納就業人口62.7 萬人，占比7%。土地利用方面，據全市第二次土地調查，土地總面積119.2萬 hm2，其中農用地69.8 萬 hm2，占比58.6%。農村建設用地廣泛分布于各鎮村及園區，其中農村居民點用地占比30.6%。

2.2 土地利用面臨挑戰

一是農用地保護壓力加大。一方面天津正處于工業化、城鎮化快速發展期，經濟建設對建設用地的需求逐步加大，建設用地增加空間有限；一方面耕地保有量不容樂觀，據第二次土地調查主要數據，《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020 年）》下達天津的耕地保有量到2020 年為43.73 萬 hm2。但2016 年末，天津市耕地面積已降至43.69 萬 hm2。二是建設用地供應不足與集約利用程度不夠并存。部分建設用地利用率和產出水平不高，或分布零散，尤其是農村居民點。鄉鎮企業規模小，用地粗放，沒有形成集聚效應，另一方面一些重大建設項目因為建設用地指標不足而無法落地。

2.3 城鎮化質量有待提高

2.3.1 城鎮化區域發展不協調 總體看，天津常住人口城鎮化率82.9%，戶籍人口城鎮化率70%，均超過我國城鎮化規劃提出的2020 年分別達到60%和45%的目標，但10 個涉農區縣總體僅分別略超75%和50%，從戶籍人口看，有6 區戶籍人口城鎮化率低于40%，個別區低于20%，全市有大量外來人口落戶困難，難以共享城鎮化發展成果。以1 000 個困難村為代表的部分村仍較大幅度落后于農村整體發展水平，主要是缺乏主導產業。都市型現代農業在覆蓋范圍、聚集效應等方面需進一步加強。

2.3.2 城鎮化速度略低于工業化進程 從城鎮化發展的一般規律看，工業化是城鎮化的主要推動力，城鎮化率與非農產業產值、就業等反映工業化水平的指標高度正相關。由圖1 可知，城鎮化率與工業化率的比值合理范圍是1.4 ～2.5，全市平均來看是在合理區間內。但具體看，非農產值占比與城鎮人口占比的比值基本在1.2 以上，表明城鎮化相對滯后，非農就業占比與城鎮人口占比的比值均在1.12 以上，表明在農村還存在大量非農就業人員，農業轉移人口市民化不徹底。部分區相關比值更加明顯。

圖1 2005—2017 年城鎮化質量相關指標

2.3.3 社會保障方面差距依然存在 優質教育資源農村相對不足，社保方面在繳費檔次、待遇水平、養老金額度等方面總體與城鎮相比差距較明顯，這與農村居民收入水平密切相關。2017 年天津市城鄉收入比為1.85，城鄉收入結構不協調。

2.4 鄉村振興統一規劃有待加強

2018 年9 月，中共中央國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018-2022 年）》，對實施鄉村振興戰略第一個五年工作做出具體部署。除公布實施意見，全國超過三分之一的省、直轄市從今年初開始陸續公布鄉村振興規劃。2018 年2 月，天津市召開農村工作會議對鄉村振興戰略做出部署，出臺《關于貫徹落實〈中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見〉的實施意見》，目前全市及各區正在抓緊制定規劃。

3 意見建議

3.1 轉變傳統發展觀念，深刻領會鄉村振興歷史意義

一是充分認識實施鄉村振興戰略現實意義，深刻認識到“發展的最大不平衡是城鄉發展不平衡，最大的不充分是農村發展不充分”的論斷同樣適用天津，增強對農村特別是傳統農業村發展危機意識，堅決破解傳統農業村走向衰弱的治理難題。二是要真正轉變傳統觀念，結合天津發展實際，深入理解實現內涵式優先發展、城鄉融合發展、農業農村現代化、政策堅持與創新并舉、強調生態補償和產品質量等新提法、新要求、新趨勢。三要提升認識高度，深刻認識到實施鄉村戰略是我國經濟正面臨新舊動能接續轉換、經濟轉型升級和國際貿易與環境新形勢，系統解決現代市場經濟體系運行深層次矛盾重要可控的抓手。

3.2 強化規劃引領作用，為高質量發展提供有力支撐

土地規劃是鄉村振興的基礎。在已有政策規劃基礎上，統籌規劃，科學調整，著力緩解基本農田保護壓力與建設用地緊張矛盾，加快建設用地向園區集中，提升土地集約利用水平。加快編制鄉村振興規劃。緊緊圍繞產業發展、生態保護、鄉村治理、文化建設、人才培養等方面，堅持城鄉融合、一體設計，統籌布局城鄉生產、生活、生態空間，明確總體思路、發展布局、目標任務、政策措施，為推動鄉村全面振興奠定堅實基礎。鑒于鄉村振興規劃的高跨度和復雜性，注意吸收科研、藝術、民眾、互聯網、金融等創新力量參與，高水平完善相關規劃，實現多規高效融合。

3.3 加快構建完善城鄉融合發展體制機制和政策體系

一要將產城融合作為城鎮化主要發展路徑和主抓手，加快推進產城融合示范區建設，完善相關體制機制和政策體系，充分發揮帶動引領作用。二要切實構筑城鄉要素雙向流動體制機制，重點掃除城鄉要素資源流動障礙，打通城市化與逆城市化通道。三要持續推動城鄉在建設規劃、產業布局、生態保護等方面統籌融合，加快形成以工促農、以城帶鄉、城鄉互補、共同繁榮的新型工農、城鄉關系。四要深化實施外來人口的吸納、落戶工作，持續推進“海河英才計劃”，確保引進來、留得住、融得進。五要繼續推進農村戶籍人口城鎮化工作，確保村集體經濟組織成員權益同時，嚴防形成坐享改革成果利益群體，權衡城鄉公平發展。

3.4 大力發展現代都市型農業，提升農業現代化水平

農業供給側結構性改革方面，一是依托“四區兩平臺”建設，強化農業示范區、農業高新技術產業、對外開放合作推進力度，大力培育優勢產業，優化產業結構；二是進一步優化農業區域布局，重點利用資源分布的區域性特征，加大政策扶持力度，做大做強主導產業和優勢農產品；三是緊密依托市場，調整優化農產品結構。積極培育新型農業經營主體和服務主體，培育壯大農業農村新產業新業態。大力發展設施、觀光、種源等現代都市型農業，加快培育家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業及農業生產性服務業，推動農業與精深加工、休閑旅游產業融合，重視發揮金融扶持“新型農業經營主體”做強做大的作用。

3.5 政策堅持與創新并舉，全力推進重點領域改革

一是繼續推動農村集體產權制度改革，加快構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度，積極發展新型農村集體經濟，建立符合市場經濟要求的農村集體經濟運行新機制和形成有效維護村集體經濟組織成員權利的治理體系。二是加快推進經濟發達鎮行政管理體制改革試點，在經濟社會管理權限、內部管理體制機制、財政管理體制等方面持續發力，不斷激發發展內生動力。三是充分借鑒國內外經驗，積極創新，提前布局，深入研究回歸農村的可能人群，綜合信息咨詢、教育培訓、財政支持、政策扶持等，初步建立一套支持回歸農村回歸農業體制機制。四是繼續深化農村金融改革。

3.6 多舉措增加農民收入

一是積極籌備開展新型職業農民培訓。重點面向家庭農場、農民合作社等經營主體農民，開展農業新品種、新技術和新模式培訓，規范認證，提高含金量。二是將新一輪結對幫扶困難村作為優先任務，推進“一村一策”經濟發展項目，大力發展主導產業，盡快實現困難村整體脫困。三是積極拓展農民增收渠道，重點依托天津市農業物聯網平臺不斷探索農業物聯網應用新模式，重點發展農民專業合作社和休閑農業，積極探索農村承包土地流轉機制和土地規模經營形式，大力發展農民土地股份合作社和家庭農場。四是強化幫扶生活困難群體工作。