淺析PPP項目中工程造價的管理與控制★

林睿穎 張子茹 金珊珊

(1.北京建筑大學(xué)經(jīng)濟與管理工程學(xué)院，北京 100044； 2.北京建筑大學(xué)土木與交通工程學(xué)院，北京 100044)

0 引言

隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展，公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資需求與日俱增，使得政府的財政壓力過大，傳統(tǒng)的以政府作為投資主體的模式不再適用，因而引入PPP模式并逐步受到政府的青睞，有效地緩解政府財政壓力、減輕工程成本和風(fēng)險。但是PPP項目通常參與方多、投資金額大、涉及范圍廣、建設(shè)周期長，因此投資失控的現(xiàn)象頻發(fā)。為確保政府與社會資本雙方利益，工程造價的管理與控制尤為關(guān)鍵。因此本文就PPP項目中造價管控的現(xiàn)狀進行分析，并提出相應(yīng)對策，以期推動PPP項目中工程造價管控的發(fā)展。

1 PPP的含義以及優(yōu)勢

1.1 PPP概述

PPP(Public-Private Partnership)，又稱為政府與社會資本合作，是一種政府通過特許經(jīng)營等方式，與社會資本建立利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的長期合作關(guān)系，以此共同參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項目運作模式[1]。

1.2 PPP推廣的必要性

1.2.1PPP模式與傳統(tǒng)模式對比

PPP項目作為一個新興的項目運作模式與傳統(tǒng)的項目模式存在著較大的區(qū)別，基于PPP項目的概念，與傳統(tǒng)項目進行對比，如表1所示。

表1 PPP模式與傳統(tǒng)模式對比

1.2.2PPP模式的優(yōu)點

1)減輕政府壓力，促進投資多元化。

由表1可知，區(qū)別于傳統(tǒng)融資的完全由政府方作為主體，PPP模式是使有實力的社會資本和政府方進行合作，有效地減輕了政府財政預(yù)算壓力，并且豐富了投資主體，促進了投融資體制的改革。

2)提高項目效益。

據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，PPP模式的成本效率比傳統(tǒng)模式提高了30.8%。PPP項目依靠利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的伙伴關(guān)系，利用社會資本方在設(shè)計、施工、運維等方面的相對優(yōu)勢，有效降低項目的整體成本。同時據(jù)統(tǒng)計PPP項目的完工進度平均比計劃提前3.4%，有效地提高了施工進度，并且不易受項目大小影響。

3)風(fēng)險共擔(dān)，合理控制。

政府方與社會資本方在項目初期就可進行風(fēng)險分擔(dān)，政府方借助資本方的影響力為承建方減輕風(fēng)險，而資本方借助政府方的影響力拓寬融資渠道，使得項目整體風(fēng)險最小化。

2 PPP造價管控的現(xiàn)狀

2.1 項目監(jiān)管責(zé)任不明

PPP項目是由項目公司作為投資主體，政府作為決策主體，項目公司在政府的監(jiān)管下進行自主管理[2]。這樣復(fù)雜的關(guān)系導(dǎo)致了監(jiān)管責(zé)任不明的出現(xiàn)。例如，施工過程中需要進行全過程的造價控制，建設(shè)單位的財政部門進行方案造價分析，政府監(jiān)管部門進行方案評估和監(jiān)督[3]。但現(xiàn)實中因為監(jiān)管責(zé)任不明的問題，導(dǎo)致監(jiān)管職責(zé)的疏忽，為了追求項目進度而忽視了相應(yīng)的造價管理，使得造價失控，政府支出責(zé)任加大。

2.2 造價體系不完善

2.2.1造價指標(biāo)缺乏

PPP項目的資本介入一般是在立項前后，此時的工程造價處于估算階段，是財政預(yù)測支出以及相應(yīng)補助的依據(jù)，由于當(dāng)前的估算指標(biāo)多為經(jīng)驗指標(biāo)，以及市場價格的滯后性和波動性，易使得造價估算過高，加上缺乏相應(yīng)的審計監(jiān)督制度，項目失控的現(xiàn)象頻頻發(fā)生[2]。對于項目的結(jié)算階段，因為利益分配下結(jié)算指標(biāo)的不一致，使得施工單位和政府之間存在結(jié)算存疑等矛盾，導(dǎo)致工程款難以落實，施工單位無法繼續(xù)進行其他項目的建設(shè)[4]。此外，項目運營階段也因缺乏相應(yīng)的績效考核指標(biāo)阻礙了運營成本控制的有效進行。因此完善造價指標(biāo)刻不容緩。

2.2.2計價方式雜亂

在PPP項目中主要采取以下三種計價方式：清單控制價、建安工程下浮率或模擬清單[5]。由于PPP項目涉獵的領(lǐng)域較為廣泛，不同領(lǐng)域的計價方式不同，以上三種不能覆蓋所有PPP項目,因此很多項目只能采用參考相似項目計價的方式進行工程造價的計算。項目的參考計價方式不同使得PPP項目計價體系混亂，造價計算的偏差值較大，不利于PPP項目的造價體系的建立與管理。

2.2.3項目評價指標(biāo)單一

我國目前對于PPP項目是否可行進行評價的指標(biāo)僅有VfM(Value for Money)，而VfM是用來評價政府組織等機構(gòu)是否能夠通過項目全周期的管理和運營，從項目的產(chǎn)品或服務(wù)中獲得最大收益的一種評價方法[6]。政府方無法通過該指標(biāo)了解到采用PPP項目和傳統(tǒng)項目的孰優(yōu)孰劣。這不僅浪費政府方的有效資源，而且導(dǎo)致PPP項目入庫率直升而落地率較低的問題出現(xiàn)。

2.3 全面造價意識不足

全面造價又分為：全過程造價管理、全要素造價管理、全風(fēng)險造價管理、全團隊造價管理[7,8]。由于造價行業(yè)中普遍存在的不全面觀點：工程造價管理的重點是項目的實施階段，項目投資的增加是由于施工管理不善、建設(shè)材料價格上漲導(dǎo)致的。這樣的思想使得在實際造價中忽視對于決策和設(shè)計階段的造價管理。并且項目造價管控多屬于事后控制，僅是將項目建設(shè)過程中的造價和事先計算的造價進行對比，不能做到事前控制，更不能達到優(yōu)化控制的要求[9]。這些對于全面造價管控意識的不足，都可能導(dǎo)致工程造價的失控，加大政府的財政負(fù)擔(dān)。因此，PPP項目的多元性和復(fù)雜性決定了項目的造價管控不能夠僅局限于建安工程費，而應(yīng)該結(jié)合市場價格變動，擴大到全生命周期進行全過程、全風(fēng)險、全要素、全團隊的動態(tài)造價管控[5]。

3 PPP造價管控措施

3.1 轉(zhuǎn)換角色，嚴(yán)格監(jiān)管

PPP項目是一項新興的項目運作模式，與傳統(tǒng)的項目運作模式存在著較大的差別。因此，政府部門應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變固有思路，進行角色轉(zhuǎn)換，從一個單純的監(jiān)管者角色轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本方的合伙人，與之共擔(dān)風(fēng)險，履行合同下的義務(wù)，既對社會公眾利益負(fù)責(zé)也對社會資本方的權(quán)益進行保障[10]。同時應(yīng)進行嚴(yán)格的造價監(jiān)管，結(jié)合質(zhì)量、進度形成三維模式，使投入資金得到有效妥善的應(yīng)用。社會資本方也應(yīng)自覺落實自身工作，組建優(yōu)秀的造價團隊，積極進行造價管控，將事后控制轉(zhuǎn)化為事前控制，減少不必要的經(jīng)濟損失。并且要深挖自身優(yōu)點，不僅是資金優(yōu)勢，還要為項目提供附加服務(wù)，有效降低項目風(fēng)險。對于雙方界定模糊的義務(wù)應(yīng)在合同中事先進行約定，例如項目的介入權(quán)等，明確相應(yīng)職責(zé)，確保項目高質(zhì)高效的進行。

3.2 制定指標(biāo)，完善體系

PPP項目的造價是依據(jù)指標(biāo)計算的，指標(biāo)的準(zhǔn)確性直接影響了造價的準(zhǔn)確性，而造價又關(guān)系到政府對項目的資本投入，因此指標(biāo)是PPP項目造價的核心，建立一套完善的計價指標(biāo)體系將有助于PPP項目進行嚴(yán)格的造價管控。同時可以學(xué)習(xí)英美等國的PPP項目管理模式[2]，不是僅依靠VfM作為單一的評價指標(biāo)，而是引入敏感性分析和成本效益分析等評價指標(biāo)，建立績效管理體系[11]，全面評價綜合分析，減少由于項目隨意入庫導(dǎo)致落地失敗的情況，確保政府資源的有效運用。

3.3 提高意識，動態(tài)管理

PPP項目的工程量大、投資額高、建設(shè)周期長等特點決定了造價管理工作不能僅局限于某一個階段，而應(yīng)該是一個時間長、范圍廣、精度高的工作。因此應(yīng)該樹立全面造價管理意識，從立項開始對項目進行造價管控，避免出現(xiàn)建設(shè)期資金不足而造成質(zhì)量不達標(biāo)等情況，使得項目資源得到充分利用，在保證質(zhì)量的同時還可以進行資源節(jié)約，做到真正的“物有所值”。并且不同階段市場價格的波動導(dǎo)致了造價的計算不是“一勞永逸”的，而是應(yīng)該以市場為中心，針對不同階段所反映的情況進行動態(tài)管理。

4 結(jié)語

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，公共設(shè)施建設(shè)的需求必將日益增多，PPP模式的應(yīng)用將更加廣泛。雖然PPP模式仍處于初步發(fā)展階段，但其前景不容小覷。通過對PPP項目中工程造價管理的現(xiàn)狀分析可知，PPP項目在工程造價管控方面并不成熟，存在監(jiān)管不明、指標(biāo)缺乏、意識薄弱等問題。因此有關(guān)人員和部門應(yīng)注重工程造價管控在PPP項目中的作用，尋找問題根源所在，并據(jù)此采取行之有效的辦法，真正落實PPP項目的工程造價管控，使得PPP項目價值最大化，為國家的繁榮做出貢獻。