農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押存在的困境及建議

陸晉文 邱和陽 彭潔敏

摘要? ? 隨著我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推行，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對資金的需求旺盛，而國家農(nóng)地“三權(quán)分置”構(gòu)想的提出以及《物權(quán)法》的頒布使農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押具有很好的前景，現(xiàn)行體制下農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押的嘗試已經(jīng)取得成效，但現(xiàn)實(shí)中存在通過農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押而實(shí)現(xiàn)融資的比例依然很小、抵押貸款額度無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的困境。本文分析了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款困境，并提出了經(jīng)營權(quán)抵押的建議，以期推動農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押有序進(jìn)行。

關(guān)鍵詞? ? 農(nóng)地經(jīng)營權(quán);抵押貸款;困境;建議;鄉(xiāng)村振興

中圖分類號? ? F321.1? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼? ? A

文章編號? ?1007-5739（2019）17-0249-02? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）

隨著全面建成小康社會目標(biāo)日趨接近，如何推動城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展、補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展短板日益成為社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重點(diǎn)。國家先后制定了全面深化改革、農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等系列重大布局，旨在推動農(nóng)村發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距。然而，現(xiàn)行市場格局使資本集中于城市，而農(nóng)村資本要素稀缺，故發(fā)展遲緩，如何吸納資本下鄉(xiāng)將是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵。

隨著農(nóng)民非農(nóng)化、城市化，農(nóng)民與農(nóng)地間的人地粘度大幅下降，農(nóng)地保障性權(quán)能不斷下降而財產(chǎn)性權(quán)能凸顯，農(nóng)地抵押、流轉(zhuǎn)的意愿凸顯[1]。黨中央出臺了《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，賦予農(nóng)民對集體土地抵押、擔(dān)保的權(quán)力;中國人民銀行出臺了《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式的創(chuàng)新指導(dǎo)意見》，支持地方進(jìn)行農(nóng)地抵押貸款試點(diǎn)，并通過農(nóng)地“三權(quán)分置”改革進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)地的財產(chǎn)性權(quán)能，推動了城市資本與農(nóng)村土地資源的優(yōu)化組合。

由于我國人地粘度不一、農(nóng)地價值差異和農(nóng)地流轉(zhuǎn)配套政策尚待完善等現(xiàn)實(shí)困境，經(jīng)營權(quán)抵押現(xiàn)狀仍不容樂觀。以土地改革的先行者江蘇省為例，2018年江蘇省10個試點(diǎn)縣登記的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款共有2 942筆，共發(fā)放貸款近29億元，從江蘇省財政廳的數(shù)據(jù)來看，2018年江蘇省僅農(nóng)林水的投入已達(dá)到了近200億元，而作為國家土地改革試點(diǎn)縣的高淳區(qū)和惠山區(qū)僅分別有5筆和16筆經(jīng)營權(quán)抵押貸款，太倉市僅有1筆貸款。由此可知，現(xiàn)階段農(nóng)村通過農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押而獲得融資的比例依然很小，而且存在著經(jīng)營權(quán)抵押在各個地方之間熱度不均的現(xiàn)象。基于此，本文通過對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的困境進(jìn)行分析，提出相應(yīng)的對策，以期吸引城市資本下鄉(xiāng)和使用權(quán)的優(yōu)化配置，進(jìn)而助力鄉(xiāng)村振興。

1? ? 農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款困境分析

隨著研究的深入發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款困境有很多方面，根本原因還是由于我國目前經(jīng)營權(quán)抵押的配套措施不完善，尚未形成科學(xué)的、可復(fù)制以及可持續(xù)的農(nóng)地抵押估價模式，對于土地經(jīng)營權(quán)的價值評估尚沒有專業(yè)機(jī)構(gòu)[2]。以江蘇省為例，除了依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站評估經(jīng)營權(quán)價值的南通通州區(qū)以外，多數(shù)地方仍是銀行根據(jù)土地流轉(zhuǎn)合同“毛估估”確定放貸額度且各地的抵押率也參差不齊。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，試點(diǎn)縣里抵押率最高的超過70%，而有些試點(diǎn)的抵押率不足10%，反映出目前國內(nèi)眾多的農(nóng)地抵押試點(diǎn)普遍缺少統(tǒng)一的評估標(biāo)準(zhǔn)，理論研究和實(shí)踐仍較為滯后。缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，易使農(nóng)民與金融機(jī)構(gòu)就貸款額度存在巨大分歧，無法有效解決融資難題，鄉(xiāng)村振興在長時間內(nèi)仍受限于資金。此外，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押在行政制度和金融政策上也面臨很多問題。

1.1? ? 農(nóng)戶“三權(quán)”認(rèn)知不足，政府宣傳力度不大，金融機(jī)構(gòu)抵押熱情不高

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)是從農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出的一項權(quán)能，就是承包農(nóng)戶將其承包的土地流轉(zhuǎn)出去，由其他組織或個人經(jīng)營，其他組織或者個人取得土地經(jīng)營權(quán)，是農(nóng)地的經(jīng)營者所具有的對于農(nóng)業(yè)用地占有和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動并獲得收益且在一定層面上進(jìn)行處分的權(quán)利。但是，相比于農(nóng)地承包權(quán)、農(nóng)地使用權(quán)，農(nóng)戶對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的概念了解程度不深，在獲得農(nóng)地經(jīng)營權(quán)時會出現(xiàn)許多問題，繼而影響農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的抵押貸款。現(xiàn)有研究表明，農(nóng)戶對于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的概念混淆導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款主要存在如下法律問題：主體定位不明、權(quán)利義務(wù)規(guī)定不明、抵押物欠缺合法性。這些問題使農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的流程更加繁瑣，打擊了抵押主體參與的積極性。政府層面，有些地方領(lǐng)導(dǎo)對“三農(nóng)”資金需求重視程度不夠，沒有積極宣傳和推進(jìn)，使經(jīng)營權(quán)抵押被擱淺。就金融部門而言，普遍對土地經(jīng)營權(quán)抵押的熱情不高，相對來說，土地經(jīng)營權(quán)抵押單筆放貸的金額較小，但投入的人力、財力成本與大額貸款相同，很多商業(yè)銀行不愿參與。

1.2? ? 經(jīng)營權(quán)抵押市場無法滿足抵押需求

2009年，江蘇省首次推出農(nóng)地抵押貸款試點(diǎn)。以南京市高淳區(qū)為例，其為南京市首個擴(kuò)大“三農(nóng)”貸款的抵押物范圍試點(diǎn)區(qū)，在區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)全南京市第1筆農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款。然而，高淳區(qū)作為改革試點(diǎn)，其農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押市場并未真正發(fā)展。區(qū)內(nèi)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)未實(shí)行農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，只在小范圍地區(qū)有個別案例，大部分金融機(jī)構(gòu)和土地交易平臺仍未實(shí)際運(yùn)行農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押功能。因此，區(qū)內(nèi)未形成成熟公正的價格評估體系，進(jìn)一步導(dǎo)致了抵押貸款的難度提升，土地抵押流轉(zhuǎn)困難，區(qū)內(nèi)真正用于抵押融資的農(nóng)村資產(chǎn)比例較低。

此外，金融機(jī)構(gòu)獲取農(nóng)地信息、評估農(nóng)地抵押價值的成本過高，無法實(shí)時把控農(nóng)地質(zhì)量與價值。然而，農(nóng)地抵押貸款價格不僅取決于農(nóng)戶的需求，還受區(qū)域因素影響，不同地區(qū)的抵押貸款制度因區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)地收益水平等因素而不同。對于金融機(jī)構(gòu)而言，過多的不確定因素意味著放出貸款可能會面臨違約、農(nóng)地價值下降等問題，這導(dǎo)致其參與積極性下降;機(jī)構(gòu)內(nèi)部通常將貸款和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)體系分開，由不同部門管理，未及時更新制度，這也導(dǎo)致了信息流通性差，阻礙了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和資金流轉(zhuǎn)。

1.3? ? 抵押配套機(jī)制不完善

多數(shù)地方政府管控角度單一，只對農(nóng)民或貸款機(jī)構(gòu)行為進(jìn)行分析，忽略自身在其中的把控作用和三者間的關(guān)聯(lián)作用。在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資貸款的過程中，缺乏客觀的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估機(jī)制，而第三方機(jī)構(gòu)評估成本過高，農(nóng)地抵押價值無法確認(rèn)，這已成為銀行信貸投放的重要顧慮。此外，農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)抵押貸款的以往相關(guān)制度與《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》《擔(dān)保法》《物權(quán)法》等法律中的相關(guān)規(guī)定沖突，雖然最新制度已經(jīng)更新，但宣傳力度不到位，許多農(nóng)戶仍有所顧慮，這也是制約土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的現(xiàn)實(shí)條件;地方政府對土地經(jīng)營權(quán)的抵押貸款沒有定向定期指導(dǎo)，區(qū)內(nèi)農(nóng)地沒有系統(tǒng)登記制度，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款只能在小范圍內(nèi)進(jìn)行。

2? ? 推進(jìn)經(jīng)營權(quán)抵押的建議

2.1? ? 普及土地承包經(jīng)營權(quán)抵押政策，提高農(nóng)戶認(rèn)識度

可以在農(nóng)村廣泛宣傳抵押政策;也可以在村委會公告欄張貼海報，并且后續(xù)開展以村集體為單位的集中性政策學(xué)習(xí)活動，以便進(jìn)一步加深認(rèn)識。

2.2? ? 完善經(jīng)營權(quán)市場

2.2.1? ? 加大對農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體的扶持力度，推動市場需求規(guī)模的擴(kuò)大。農(nóng)業(yè)新型主體作為有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的職業(yè)農(nóng)民和大規(guī)模經(jīng)營、有著較高集約化程度和市場競爭力的農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織，較缺技術(shù)、缺市場的個體農(nóng)戶更具有金融資本吸引力。通過農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的轉(zhuǎn)型升級，帶動農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極性，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入水平，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)地抵押貸款的主體需求增長。

2.2.2? ? 地方政府統(tǒng)一評估，加快農(nóng)地貸款進(jìn)程。為了解決地區(qū)內(nèi)無專業(yè)評估機(jī)構(gòu)或不同評估機(jī)構(gòu)之間的評估金額相差較大等問題，地方政府可以縣區(qū)為單位進(jìn)行統(tǒng)一評估，建立評估結(jié)果查詢系統(tǒng)，并隨著時間等條件變化定期更新，便于農(nóng)戶及金融機(jī)構(gòu)確定貸款金額，加快農(nóng)地貸款中的價值評估進(jìn)程。在此基礎(chǔ)上，可以對不同的貸款群體給予不同的補(bǔ)貼政策。例如土地收益較差且收入不穩(wěn)定的農(nóng)民，地方政府可為其提供擔(dān)保和適當(dāng)?shù)睦⒀a(bǔ)貼;而對于規(guī)模較大的農(nóng)村經(jīng)營主體，可以給予一定的財政支持。

2.2.3? ? 地方政府主導(dǎo)農(nóng)村信用體系建設(shè)。首先，通過相關(guān)部門依法行政，管控違約現(xiàn)象，有效保護(hù)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)利益，提高金融機(jī)構(gòu)的積極性;其次，對農(nóng)戶進(jìn)行貸款風(fēng)險教育和金融信用教育，建立和完善社會信用的激勵與懲戒制度;最后，推進(jìn)信用數(shù)據(jù)庫的建立，將農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的融資歷史、誠信情況、經(jīng)營狀況等錄入信用檔案，降低金融機(jī)構(gòu)的信用監(jiān)督成本，為金融機(jī)構(gòu)的工作創(chuàng)造良好的金融環(huán)境。

2.3? ? 建立健全配套制度和設(shè)施

2.3.1? ? 完善農(nóng)村社會保障制度，加強(qiáng)對農(nóng)民利益的保護(hù)。土地作為農(nóng)民生存的基本條件，承擔(dān)著生產(chǎn)資料、生活保障、養(yǎng)老保障等責(zé)任。農(nóng)戶對土地具有一定依賴性，有較強(qiáng)烈的土地觀念。通過完善農(nóng)村低保、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險等農(nóng)村社會保障制度，可以讓農(nóng)戶無后顧之憂，減少農(nóng)戶對土地的依賴，消減固有的土地觀念，提高其土地流轉(zhuǎn)及經(jīng)營權(quán)抵押貸款的積極性。另外，政府制定規(guī)范化的土地合同樣式，通過合理的設(shè)計保障農(nóng)戶利益。

2.3.2? ? 改進(jìn)相關(guān)服務(wù)配套機(jī)制，推動經(jīng)營權(quán)抵押融資業(yè)務(wù)發(fā)展。要推動融資業(yè)務(wù)發(fā)展，首先，對承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證的工作進(jìn)行改進(jìn)，解決其權(quán)屬混亂、地證不相符、頒證率低等問題，為開展貸款業(yè)務(wù)創(chuàng)造良好條件。其次，抓緊風(fēng)險補(bǔ)償金的建設(shè)，為可能遭受租金損失的出讓方農(nóng)民提供保障，更好地推動業(yè)務(wù)的發(fā)展[3]。另外，加強(qiáng)試點(diǎn)問題的反映和調(diào)解，形成多方探討與共同協(xié)商的良性環(huán)境。

2.3.3? ? 探索并建立風(fēng)險分散機(jī)制及多元化風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制。鼓勵農(nóng)戶及經(jīng)營主體購買合理的農(nóng)業(yè)保險來分散生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險，以此穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的預(yù)期效益，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)其還款能力的長期穩(wěn)定。農(nóng)戶所需的不僅是資金，還需要更多與之相匹配的服務(wù)，如農(nóng)業(yè)技術(shù)、農(nóng)產(chǎn)品的市場信息等[4]。因此，對于金融機(jī)構(gòu)而言，可以為農(nóng)戶提供免費(fèi)或者低費(fèi)用的技術(shù)培訓(xùn)、農(nóng)產(chǎn)品市場信息等服務(wù)，在提高農(nóng)戶素質(zhì)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定其預(yù)期收益，實(shí)現(xiàn)互惠共贏。在風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制方面，對于貸款資金的損失，改變由政府財政全盤兜底的方法，政府按一定的合理比例及時給予金融機(jī)構(gòu)補(bǔ)償。除政府方面的補(bǔ)償外，可以嘗試成立面向農(nóng)村金融資產(chǎn)的管理公司，將銀行的不良資產(chǎn)打包處理，使金融機(jī)構(gòu)的壞帳損失降低。

3? ? 參考文獻(xiàn)

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